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德国自动驾驶立法的逻辑内核与体系构造
关键词：自动驾驶；监管模式；道路交通运输法律；监管制度；国际治理
立法既能消除影响自动驾驶发展的制度障碍，也能为自动驾驶发展提供法律保障。伴随着自动驾驶的产生和发展，许多国家都比较重视和积极推动自动驾驶立法。这其中就包括德国。在2015年9月发布的《自动网联驾驶战略》中，该国确立了推动自动驾驶发展的包括法律、基础设施、技术创新等在内的五大重点行动领域，制定了推进自动驾驶立法的具体措施，包括参与和推动相关国际法的制定修改、修改《道路交通法》、不断完善自动驾驶法律框架等。
2016年3月，在德国、比利时等八国提议下完成的有关自动驾驶的《国际道路交通公约（维也纳）》修正案正式生效。同年12月，德国就专门颁布了在国内实施该修正案的法律。
2017年6月16日，针对自动驾驶的特点，在经过前期大量调研和论证的基础上，该国对《道路交通法》进行了重要修正，形成了《道路交通法第八修正案》。作为该国首部有关自动驾驶的立法，该修正案对自动驾驶车辆的概念进行了界定，正式确立了自动驾驶的法律地位，初步明确了自动驾驶车辆的准入要求，规定了自动驾驶车辆驾驶人员的权利和义务，设定了自动驾驶车辆数据存储、保存和监管的基本规则，确定了涉及自动驾驶车辆的交通事故的归责原则以及最高赔偿数额。此立法顺应了该国国内的主流声音，初步搭建了自动驾驶车辆监管的制度框架，促进了该国自动驾驶的发展。
2017年6月20日，联邦交通和数字基础设施部下属的道德委员会发布《自动化和网联车辆交通伦理准则》，针对自动驾驶带来的伦理风险，开创性地设定了自动驾驶制造、应用和监管需要遵守的诸多基本伦理规则，为自动驾驶立法奠定了坚实的伦理基础。
尽管《道路交通法第八修正案》是德国自动驾驶立法取得的重大突破，但该立法也明显存在一些不足。一是规范对象主要还是具有高度自动驾驶功能的乘用车，对应用于公共交通领域的具有高度自动驾驶功能的车辆考虑不够。二是许可方面实行车辆与自动驾驶系统相分离的市场准入制度，由于自动驾驶相关标准的大量缺失导致自动驾驶系统的市场准入难以全面实施。三是其只是规定了L3级自动驾驶车辆驾驶人员的权利和义务，未涉及制造商等重要主体的权利和义务。四是有关自动驾驶车辆数据监管的规则尚不全面，在内容上也还比较粗糙。
鉴于《道路交通法第八修正案》存在的不足，在2017年8月该国就决定开始对《道路交通法》以及相关法律进行进一步的修正，以对自动驾驶法律框架进行调整完善。
2020年11月，针对自动驾驶在公共交通领域中的应用考虑不够及其他不足，联邦交通和数字基础设施部推出了《自动驾驶法案》，对自动驾驶法律框架进行了调整、补充和完善，以规范和保障自动驾驶在公共交通中的应用。2021年1月，该法案在内阁获得通过，随后被提交联邦议院和联邦参议院审议。5月20日和28日，该法案先后在联邦议院和联邦参议院获得通过。7月12日，经总统签发后，《自动驾驶法》在《联邦法律公报》上正式颁布。以2022年实现自动驾驶车辆在公共交通领域中的正式运营为目标，该法对《道路交通法》和《机动车辆保有人强制责任保险法》两部法律进行了重要修正，设定了自动驾驶车辆的技术要求，明确了在特定区域内运行的自动驾驶车辆的运营准入方式，规定了自动驾驶车辆运营涉及各方的义务等，并授权联邦交通和数字基础设施部制定配套法规。
尽管《自动驾驶法》建立了自动驾驶车辆监管法律制度，但是它的实际实施还需要一些配套法规的制定。2022年2月23日，联邦交通和数字基础设施部根据前述法律的授权而制定的《自动驾驶许可与运行监管专项法规》通过联邦政府内阁的批准，并被报送联邦参议院。该法规详细规定了在特定区域内运行的自动驾驶车辆的市场准入、运行区域许可和登记的具体条件和程序，充分明确了联邦机动车交通管理局（KBA）等监管机构的监管职责以及自动驾驶车辆制造商、保有人、安全员等的权利和义务等。5月20日，该法规得到了联邦参议院的批准。6月24日，其在《联邦法律公报》上正式发布。该法规的发布标志着能够实现自动驾驶正式应用的监管法律制度体系的初步完成。德国因此也成为了世界上首个建立起体系相对完整的正式性自动驾驶监管法律制度的国家。
作为一种颠覆性技术，自动驾驶是对机动车辆和道路交通运输的一次深刻变革，与传统的道路交通运输法律制度无法很好地兼容，给各国的道路交通运输监管带来了前所未有的挑战。如何应对这种挑战，已成为各国政府正在或者将要面临的一项重大课题。
在传统的道路交通运输法律制度中，对机动车辆的监管居于重要地位。由于机动车辆的使用具有一定的危险，关涉公共安全，许多国家普遍对机动车辆实行严格的监管，包括产品认证、车辆登记、经营许可、安全检验、强制召回等。由于机动车辆的设计、制造、使用（运营）、维修等具有较强的技术性，技术标准在监管中起着非常关键的作用，特别是在产品认证、安全检验和强制召回中。产品认证是对机动车辆生产环节进行的监管，在性质上属于一种市场准入制度。机动车辆产品进入市场，需要通过认证，而认证就是由特定机构或者企业自身通过试验和检验的方法确定产品是否符合机动车辆技术标准。只有符合标准的产品，才能通过认证，被允许销售或进口。安全检验主要是对机动车辆使用（经营）环节进行的监管。机动车辆具有良好的安全性能是道路交通安全的基本保证。机动车辆在使用（经营）过程中必须定期进行安全检验，以确保其保持良好的安全性能，而安全检验就是由特定机构按照机动车辆安全技术标准对车辆进行检验检测，只有符合标准的车辆，才能合格。强制召回也主要是对机动车辆使用（经营）环节进行的监管。如果机动车辆在使用（经营）过程中被发现存在可能会造成人身伤害或财产损失的缺陷时，则相关主管部门会勒令制造商进行产品召回，包括修理、更换、收回等，而前述缺陷往往是因不符合机动车辆安全技术标准而产生的。可以说，技术标准贯穿于整个机动车辆监管过程中。在不少国家，技术标准是道路交通运输法律制度的重要组成部分。在技术标准不属于法规的国家，它也是道路交通运输法律制度的基础和支撑。这种依赖于技术标准的机动车辆监管模式是百余年探索的结果，是经过实践证明行之有效的。作为道路交通机动化程度较高的国家之一，德国就是运用这种监管模式对传统机动车辆实施监管，建立了完善的道路交通运输法律制度。然而，此监管模式并不能完全应用
于当下的自动驾驶。自动驾驶实现了车辆驾驶的自动化，自动驾驶车辆与传统机动车辆在构造、功能和运行上存在较大差异，各国现行的技术标准体系仅能在部分上适用于自动驾驶车辆。与此同时，作为一种新兴技术，自动驾驶在总体上处于商业化的前期，还在不断发展之中，尽管一些国家和国际组织正在积极推进自动驾驶技术标准的研发和编制，但目前还缺少很多用来规范自动驾驶研发、制造和应用的成熟的、可普遍应用的技术标准。监管模式的不适应给自动驾驶立法带来了较大障碍，是造成自动驾驶监管滞后的重要原因之一。对于自动驾驶，如果沿用前述的监管模式，即使制定了相关法律，因技术标准的大面积缺失，它们在实践中也无法得到具体实施。
针对这种困境，德国立法者在自动驾驶监管制度设计上进行了大胆突破，实现了监管模式的创新。这种创新是在制定《自动驾驶法》时才得以完成的。人们在评价《道路交通法第八修正案》时，多会指出其设计的准入制度无法落地的缺憾，实际就是因为当时并未进行监管模式上的创新。在《自动驾驶法》中，立法者基于对部分机动车辆享有的国内豁免权限，充分考虑了自动驾驶在现阶段的发展特点，未沿用传统机动车辆监管模式，以比较成熟的、体系性的技术标准为监管依据，而是由法律规定自动驾驶的基本技术要求，法规规定自动驾驶的具体技术要求，只要经过审核自动驾驶车辆符合这些技术要求，其就可通过准入，能够上公共道路上运行。运用此监管模式后，对自动驾驶车辆的准入和运行监管不再完全依赖于相关技术标准，避免了因技术标准的缺乏而导致立法难以具体实施的窘状。采用此监管模式固然是应对监管滞后问题而产生的一种过渡性举措，在将来相关技术标准具备后仍会应用传统机动车辆监管模式。但是，相对于目前的沿用传统机动车辆监管模式、采用具有试验性质的“监管沙盒”模式等作法，这种监管模式上的变通既是一种大胆突破，也是一种监管创新。在立法中沿用传统机动车辆监管模式，只能等待相关技术标准具备后立法才能付诸实施，采用“监管沙盒”模式，立法明显缺乏正式性，降低了权威性。
这种创新构成了德国自动驾驶立法的逻辑内核。在传统的道路交通运输法律制度中，存在车辆和驾驶人（运营人）两个监管重心，但在进入自动驾驶时代后，道路交通运输法律制度的监管重心在于车辆。当前，对于自动驾驶立法，有三个迫切需要解决的基本问题：一个是准入，另一个是运行监管，最后一个是事故处理。这些问题都需要重点围绕自动驾驶车辆予以解决，而监管模式的创新贯穿于准入制度、运行监管制度和事故处理制度的设计中。对于准入制度，监管模式的创新决定了自动驾驶车辆准入的具体条件设计。对于运行监管制度，监管模式的创新决定了自动驾驶车辆运行监管的内容和方式设计。对于事故处理制度，监管模式的创新决定了自动驾驶车辆事故处理的依据、机构和方式。除了前述三种基本制度外，数据管理、网络安全保护等方面的制度设计也受到了监管模式创新的重要影响。这种新的监管模式决定了自动驾驶立法的基本思路和内在结构。
监管模式的创新，克服了技术标准缺失带来的阻碍，大大加快了德国自动驾驶立法的步伐。目前，以实现自动驾驶的正式运行为导向，德国已经初步建立了相对正式、完整的自动驾驶监管法律制度体系。它从总体上可分两个层次，一个是基础制度层次；另一个是专用制度层次。基础制度层次包括德国国内原有的道路交通运输法律法规及技术标准、自动驾驶伦理规范与国际道路交通运输法规及技术标准三个部分。与传统机动车辆监管一样，也需要立法对自动驾驶车辆的设计、制造、使用（运营）、维修等活动进行规范。自动驾驶车辆相对于传统机动车辆既有共性，也有个性。基于二者的共性，部分原有的道路交通运输法律法规及技术标准仍可适用于自动驾驶车辆，这些法律法规及技术标准构成了自动驾驶监管法律制度体系中的重要基础制度。作为人工智能应用的产物，自动驾驶的发展和应用带来了一些不容忽视的伦理问题，《自动化和网联车辆交通伦理准则》中针对这些问题而确立的伦理原则和规则既是自动驾驶监管法律制度体系中的重要组成部分，也为其他制度设计提供了正当性基础。作为欧盟等国际组织的成员国以及一些有关道路交通运输的国际公约的签约国，德国也需要执行不少国际道路交通运输法规及技术标准，这些法规、标准也构成了自动驾驶监管法律制度体系中的基础制度之一。在专用制度层次上，根据自动驾驶车辆的个性，基于监管模式创新的逻辑内核，形成了专门适用于自动驾驶的管理体制、技术管理、准入管理、运行监管等多方面的法律制度。其中，管理体制属于自动驾驶监管法律制度的顶层设计，而技术规范构成了其底层基础。该体系的详细构造，如图1所示。
在开展自动驾驶立法之前，德国已经通过诸多法律、法规以及技术标准等建立了完善的道路交通运输法律制度。法律主要包括《道路交通法》《旅客运输法》（PBefG）、《货物运输法》（GüKG）、《电动汽车法》（EmoG）、《机动车辆保有人强制责任保险法》等。《道路交通法》是道路交通运输领域的“龙头法”，建立了机动车辆准入和登记、驾驶人管理、交通事故赔偿、违法行为处罚等方面的基本制度。《旅客运输法》和《货物运输法》建立了道路运输准入和经营监管制度。《电动汽车法》建立了专门适用于电动汽车的车辆管理、交通管理等方面的制度。《机动车辆保有人强制责任保险法》建立了机动车辆强制责任保险制度。法规主要包括《道路交通许可法规》（StVZO）、《汽车零部件法规》（FzTV）、《车辆登记法规》（FZV）、《道路交通法规》（StVO）、《驾驶执照法规》（FeV）、《汽车客运经营条例》（BOKraft）等。其中比较重要的是《道路交通法规》，该法规设定了各种通行规则，建立道路交通秩序管理制度。技术标准是由德国标准化学会（DIN）下属的汽车标准化委员会（FAKRA）负责制定，该机构针对机动车辆及其零部件的功能、安全等制定了许多技术标准。前述法律、法规以及技术标准中的大部分也适用于自动驾驶车辆。
作为全球第一个针对自动驾驶的伦理指南，《自动化和网联车辆交通伦理准则》通过20条的规定充分明确了自动驾驶发展和应用的价值取向，阐明了对解决类似于电车难题的两难困境等所持的基本观点，重点为自动驾驶的设计设定了基本的伦理规则，从伦理上确立了自动驾驶监管和自动驾驶车辆涉及的交通事故归责的原则，为其他国家和地区应对自动驾驶发展和应用带来的伦理挑战提供了一个范本。根据该准则第1、2、3条等的规定，对人的保护是自动驾驶发展和应用的最高价值取向，自动驾驶发展和应用应当致力于最大可能地避免交通事故的发生，提高道路交通的安全水平。对于自动驾驶设计，该准则第7条要求，在面临危险情况下对人的生命的保护高于一切，为了避免人员伤亡，可以接受对动物造成伤害或对财产造成损失。对于可能面临的道德两难困境，该准则通过第5、8、9条，强调需要根据具体情况解决两难困境，因两难困境的具体情况比较复杂，无法通过制定统一的技术规则予以解决，要求在技术上应当尽可能避免两难困境的发生，在无法避免时，严格禁止通过年龄、性别、身体或精神状况等选择受害人，禁止对可能的受害人进行区别对待。此外，该准则通过第12、15、17条等就自动驾驶系统的深度学习功能、人机共驾、车辆数据权利归属、自动驾驶设计的透明性等设定了规则。对于自动驾驶监管，该准则通过第2、4、13条明确要求保证道路交通安全水平的提升、平衡自由保护与安全保障、保护个人隐私的原则。对于事故归责，该准则通过第10、11、16条确立了由自动驾驶车辆制造商、自动驾驶运行相关系统开发或运营企业等承担主要责任、适用一般缺陷产品归责原则、人机共驾情况下责任分情形分担等基本原则。
对德国具有效力的国际道路交通运输法规、技术标准主要包括两类。一类是由联合国制定或管理的国际道路交通运输法规、技术标准，具体包括《国际道路交通公约（维也纳）》（CRT）、《道路标志与信号公约》《国际公路货物运输合同公约》（CMR）、《国际道路运输公约》（TIR）、《关于采用统一条件批准机动车辆、装备和部件并相互承认此批准的协定书》（简称《1958年协定书》）、《关于对轮式车辆、安装和/或用于轮式车辆的装备和部件制定全球性技术法规的协定书》（简称《全球汽车技术法规协定书》或《1998年协定书》）、UN技术法规、UNECE系列技术标准等。其中，也包括近年来制定的《有关车辆信息安全和信息安全管理系统批准的统一规定》（UN R155）、《有关车辆软件升级与软件升级管理系统批准的统一规定》（UN R156）、《有关自动车道保持系统的车辆批准的统一规定》（UN R157）等涉及自动驾驶方面的技术法规。另一类是由欧盟制定的国际道路交通运输法规、技术标准，具体包括《关于对机动车及其挂车和应用于车辆的系统、部件、单独技术单元的批准和市场监督的欧洲议会和欧盟理事会法规》（(EU) 2018/858）和《关于就一般安全、车辆乘员和弱势道路使用者对机动车及其挂车和车辆上系统、部件、单独技术单元进行型式批准的要求》（(EU) 2019/2144）两个框架性法规、《关于机动车辆声级以及可替换消声系统，修订指令2007/46/EC并撤销指令70/157/EEC的欧洲议会和欧盟理事会法规》（(EU) 540/2014）等欧盟仍保留使用的自身独有技术法规、就环境保护、主动安全、被动安全等制定的诸多EC/EEC指令等单项技术指令。其中，也包括近年来制定的《就全自动车辆自动驾驶系统（ADS）型式认证统一程序和技术规范实施法规(EU) 2019/2144的细则》（(EU) 2022/1426）等自动驾驶方面的法规。
建立合理的管理体制是开展高效自动驾驶监管的基础。对于应用传统机动车辆的道路交通运输活动，德国已经建立了完善的管理体制。联邦方面，由交通和数字基础设施部主管全国的道路交通运输活动，具体负责执行的机构主要有公路司、道路交通运输司、政策司等部内设机构以及联邦干线公路管理局（FBA）、联邦机动车交通管理局、联邦货物运输管理办公室（BAG）等专门监管机构。各州方面，州政府都有负责道路交通运输管理的部门，如萨克森州的经济事务、劳工和交通部、巴伐利亚州的住房、建设和交通部，州政府下属的地方政府主要根据联邦和州政府的委托进行道路交通运输管理。此外，各州警察部门负责道路交通违法行为的查处。对于自动驾驶车辆，在总体上基本沿用前述管理体制，但对于在特定区域内运行的自动驾驶车辆，根据其应用特点通过《自动驾驶法》第1e条以及《自动驾驶许可与运行监管专项法规》的多个条款建立了相对特殊的管理体制，明确由联邦机动车交通管理局、负责道路管理的部门或公司、以及负责车辆登记的部门负责准入管理以及部分后续运行活动监管，而其他后续运行活动仍由原来的监管部门负责监管。
与传统道路交通运输法律制度体系中的技术标准一样，德国通过《自动驾驶法》和《自动驾驶许可与运行监管专项法规》制定的有关自动驾驶的系列技术规范既是自动驾驶监管法律制度的一个组成部分，也为各具体监管制度的实施提供了必要支撑。《自动驾驶法》通过第1e条第2款规定了自动驾驶车辆在基本功能和安全性能方面应当符合的主要技术要求，而《自动驾驶许可与运行监管专项法规》不但通过附件1全面细化了前述技术要求，而且通过附件2至附件5详细规定了车辆检测、数据存储、人机交互、数据安全、网络安全等方面的技术要求。有关基本功能、安全性能、数据存储、人机交互、数据安全、网络安全六个方面的技术要求初步构成了专门适用于自动驾驶车辆的技术规范体系，是许可自动驾驶运行以及开展后续监管的基本依据。
《道路交通法第八修正案》《自动驾驶法》和《自动驾驶许可与运行监管专项法规》从多方面建立了适用于自动驾驶车辆的具体法律制度。其中，准入管理和事故归责方面的法律制度尤为关键。准入管理制度的真正建立，充分明确了实现自动驾驶应用的具体条件和程序，实现了自动驾驶立法的大突破，而事故归责制度的建立，消除了制约自动驾驶应用的一大法律障碍，为自动驾驶的应用提供了保障。
准入管理方面，对于在特定区域内运行的自动驾驶车辆（L4级），正式投入运行应当办理三项手续，而对于L3级自动驾驶车辆和其他按类型的L4级自动驾驶车辆，仍按照《道路交通法》第1a条第3款的规定，实行车辆和自动驾驶系统分别准入。就前者而言，第一项是车辆市场准入许可，由车辆制造商向联邦机动车交通管理局申请。只有符合前述技术要求的车辆，才能获得市场准入许可。经过许可的自动驾驶车辆，可以投入运行，也可以进行销售或转让。第二项是车辆运行区域许可，由车辆保有人向负责道路管理的部门或公司申请。根据投入运行的道路不同，负责许可的可能是根据联邦法律规定负责公路管理的政府部门，也可能是根据各州法律规定负责道路管理的政府部门，还可能是根据《基础设施公司设立法》（InfrGGBV）规定的负责联邦所有的干线公路管理的公司。只有符合前述法规规定的要求，才能获得车辆运行区域许可。第三项是车辆登记，由车辆保有人向负责车辆登记的部门申请。各地负责车辆登记的部门多为市政部门。只有在获得前述两项许可，且已经按照《机动车辆保有人强制保险法》规定投保后，车辆才可以登记。经过准入的自动驾驶车辆只能在批准的运行区域内运行，不得在其他区域内运行。
运行监管方面，根据前述法规的规定，自动驾驶车辆在经过许可投入运行后，车辆制造商、保有人和安全员应当履行若干法定义务，特别是《自动驾驶许可与运行监管专项法规》规定的各项义务，如车辆制造商应当编制车辆维修和保养计划、制定运行安全方案等，车辆保有人应当定期对车辆进行相关检查等，车辆安全员应当具备法律规定的资格条件等，联邦机动车交通管理局与负责车辆运行区域许可的部门或公司有权进行后续监管。前者定期对自动驾驶车辆及其运行情况进行检查，确认车辆是否符合前述法规规定的技术要求，研判车辆运行是否对社会带来不利影响，对不符合法定条件的车辆，暂时收回或撤销市场许可。后者可以随时对自动驾驶运行情况进行检查，确认车辆运行是否符合许可条件以及相关法律规定，对不符合许可条件的，暂时收回或撤销车辆运行区域许可。
事故归责方面，基本沿用了针对传统机动车辆的事故归责制度，同时根据自动驾驶的特点，进行了适当调整。充分考虑了自动驾驶车辆的固有危险性，因而事故归责仍遵循无过错责任原则。自动驾驶车辆发生交通事故致人伤亡或财产损失，皆由车辆保有人承担赔偿责任，除非交通事故因不可抗力而导致。与传统机动车辆不同，低速运行（不高于20公里/小时）的自动驾驶车辆仍适用于现行的交通事故归责制度。对于L3级自动驾驶车辆，驾驶人对交通事故赔偿责任的承担仍适用过错推定原则，因违规操作、接管不当、未及时接管、未认识到接管必要等而导致交通事故，造成人员伤亡或财产损失，驾驶人应当承担相应赔偿责任。相对于传统机动车辆，自动驾驶车辆发生的交通事故的赔偿限额被提升，致人伤亡的最高赔偿金额从500万欧元提高到1000万欧元，造成财产损失的最高赔偿金额从100万欧元提高到200万欧元，强制责任保险的范围也扩大到自动驾驶车辆安全员。
数据管理方面，《道路交通法第八修正案》第63a条初步建立了适用于自动驾驶车辆的数据管理制度，《自动驾驶法》通过第1g条、《自动驾驶许可与运行监管专项法规》通过第1条第15款和附件1第3部分和附件2对其进行了补充和细化。根据这些法律、法规的规定，对于L3、L4级自动驾驶车辆，在驾驶权交接、系统提示车辆需要接管、自动驾驶系统出现故障等情形下，需要保存车辆运行中记录的位置、时间数据。对于在特定区域内运行的L4级自动驾驶车辆，在安全员介入、发生交通事故、未能正常变换车辆或避让、出现故障四种情形，应当保存车辆运行中按规定格式记录的车辆识别号、位置信息、运行次数和时间、启用和停用自动驾驶功能的次数和时间等数据。数据保存的期限一般为6个月，在发生交通事故的情形下为3年。负责道路交通运输管理的部门根据法律规定，可以调取、使用前述数据，用于查处道路交通违法行为，但在此过程中应当遵守有关个人数据处理的一般规定。
信息技术安全方面，《自动驾驶法》明确由联邦交通和数字基础设施部、联邦信息技术安全局（BSI）负责自动驾驶车辆信息技术安全管理，并授权两部门制定具体制度。根据授权，《自动驾驶许可与运行监管专项法规》建立了自动驾驶车辆信息技术安全保护的具体制度。根据该法规，自动驾驶车辆信息安全保护的设计应当符合联合国《有关车辆信息安全和信息安全管理系统批准的统一规定》的相关要求，应用的信息安全保护方案应当符合欧盟《通用数据保护条例》（(EU) 2016/679）第24、25、32条的规定，且按照该条例第35条的规定进行了运行评估。为防止未经许可的访问，自动驾驶车辆网络安全保护的设计也应当符合前述欧盟条例第24、25、32条的规定，网络结构和数据传输应当按照当前技术水平且应用开放性的现行标准进行保护和加密。
测试管理方面，《自动驾驶法》通过第1i条建立了自动驾驶车辆的道路测试管理制度，《自动驾驶许可与运行监管专项法规》对该制度进行了细化。根据前述法律法规的规定，负责自动驾驶车辆道路测试许可的部门是联邦机动车交通管理局。通过许可的条件包括：（1）自动驾驶车辆按照《道路交通法》第1条第1款的规定获得了市场准入许可；（2）道路测试申请人及其车辆开发、测试人员均具有相关专业背景和经验；（3）制定内容符合规定要求的具体测试方案；（4）测试过程中能在现场随时停用自动驾驶系统。通过许可的自动驾驶车辆直接在联邦机动车交通管理局进行登记，不需要再根据《车辆登记条例》的规定另行办理登记。道路测试许可的期限一般不超过四年。开展自动驾驶车辆道路测试活动，应当遵守前述法律法规的相关规定，如不得从事运营活动、有机动车驾驶员或安全员负责全程监控车辆运行、携带道路测试许可等。此外，为确保道路测试安全，联邦机动车交通管理局在许可时和后续监管中可针对测试附加一些技术要求，也应当按照这些要求开展道路测试活动。
德国自动驾驶监管法律制度体系的两个层次具有非常密切的关系。第一个层次既是该体系的重要组成部分，也为第二个层次提供了伦理、法律基础。第二个层次是该体系的核心组成部分，其部分制度是从第一个层次发展而来。这两个层次紧密结合在一起，构成一个相对完整的法律制度体系，既能规范自动驾驶相关活动，又能为自动驾驶的发展和应用提供保障。
经过几年的探索和努力，德国自动驾驶立法取得了非常卓越的成绩，形成了以《自动驾驶法》为核心的自动驾驶监管法律体系，尽管该体系还存在不少有待完善之处，如《道路交通法第八修正案》和《自动驾驶法》有关数据管理的规定关系不明、交通事故归责制度的适应性不够等，尽管该国的道路交通运输管理体制和机制与我国的存在较大差异，但它对于推进我国的自动驾驶立法仍具有较高的借鉴价值。
克服传统机动车辆监管模式的制约，进行自动驾驶监管模式创新，是实现自动驾驶立法突破的关键。德国自动驾驶立法的快速成型正是得益于监管模式的创新。立法者根据本国情况对传统机动车辆监管模式进行了灵活变通，一方面消除了影响立法推进的障碍；另一方面保证了立法的可操行性。这种突破创新的精神和思路非常值得借鉴。近年来，我国也开始探索进行自动驾驶监管模式创新。2018年11月27日，工业和信息化部发布了《道路机动车辆生产企业及产品准入管理办法》，尝试针对采用新技术、新工艺、新材料等的机动车辆生产和产品准入建立豁免制度。对于因采用新技术、新工艺、新材料等原因不能满足目前规定的准入条件的，企业可提出相关准入条件豁免申请，工业和信息化部进行技术审查和评估，认为可以豁免的，作出准入决定。然而，该规章明显与上位法《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》不一致。为了解决此问题，工业和信息化部于2022年10月28日发布了向社会公开征求意见的行政法规《道路机动车辆生产准入许可管理条例（征求意见稿）》，该条例通过第15条建立了与前述豁免制度类似的附条件准入许可制度。该制度比较适合我国情况，能够消除自动驾驶技术标准大量缺失带来的阻碍，也标志着我国自动驾驶监管模式创新向前推进了一大步。但是，由于我国对道路交通运输实行分段监管，前述创新只是解决了自动驾驶车辆市场准入问题，不能解决后续的车辆登记和运输准入问题。《道路交通安全法》第10条规定：“准予登记的机动车应当符合机动车国家安全技术标准。”《道路运输条例》第29条第2款规定：“客运经营者、货运经营者应当使用符合国家规定标准的车辆从事道路运输经营。”《城市公共汽车和电车客运管理规定》等规章也有类似规定。完成自动驾驶监管模式创新，还需要进一步实现突破，对前述法律、法规等进行修订，建立车辆登记和运输准入方面的豁免制度。
加快自动驾驶的正式应用对于推动其发展具有重要作用，已成为一个不可阻挡的趋势。在自动驾驶立法中需要对此予以充分考虑，以此为导向进行重点监管法律制度的合理设计。德国立法者通过《道路交通法第八修正案》确立适用于自动驾驶车辆的事故归责制度，通过《自动驾驶法》建立了便捷的自动驾驶车辆准入制度以及其他具有较强可操作性的监管制度，为实现自动驾驶的正式应用消除了障碍，创造了条件。反观我国，当前仅仅通过行政规范性文件建立了自动驾驶道路测试和示范应用管理制度，监管法律制度的缺口比较大。由于自动驾驶技术发展的限制，在短期建立起完备的监管法律制度体系不太现实，近期适合建立实现自动驾驶正式应用所必需的重点监管法律制度，主要包括市场准入制度、车辆登记制度、运行监管制度和事故归责制度。在制度设计上，一方面需要以现行的道路交通运输法律制度为基础，避免变动太大、太多而导致立法难以推进，另一方面需要充分提高监管法律制度的可操作性和简易性。对于市场准入，仍由工业和信息化部负责，可授权其制定自动驾驶车辆准入的技术条件，获得准入许可后，自动驾驶车辆可以生产、销售、转让。对于车辆登记，仍由地方公安部门负责，允许登记的条件可采用工业和信息化部制定的技术条件，也可授权公安部制定自动驾驶车辆登记的安全技术条件。对于运行监管，由地方政府设立的工信、公安、交通运输等多部门参与的自动驾驶监管机构负责，监管依据包括前述自动驾驶车辆准入的技术条件、自动驾驶车辆登记的安全技术条件以及现行可适用的道路交通运输法律法规。对于事故归责，鉴于自动驾驶车辆的高安全性，对于自动驾驶车辆和行人、非机动车之间发生的交通事故，可引入严格责任原则，由自动驾驶车辆所有人或管理人承担事故责任，对于自动驾驶车辆之间以及其与普通机动车辆之间发生的交通事故，仍按照过错责任原则归责。
作为道路交通运输发展的趋势和方向，自动驾驶在很大程度上代表了汽车及相关产业的未来。积极参与自动驾驶国际治理，采纳和遵守相关的国际技术标准和法规，对于扩大我国在自动驾驶研发领域的优势以及开拓自动驾驶车辆国际市场等具有重要意义。德国基于在自动驾驶领域中保持领先地位的目标，广泛和深度参与相关国际治理，建立了以国际法规标准为基础的自动驾驶监管法律体系。作为主要参与国，不仅推动了有关自动驾驶的《国际道路交通公约（维也纳）》修正案的制定，也推动了《有关自动车道保持系统的车辆批准的统一规定》等国际法规的制修订。伴随着自动驾驶的发展，我国也逐步加强了自动驾驶国际治理的参与。作为联合国世界车辆法规协调论坛（WP.29）的成员，我国积极参与了其下属的自动驾驶与网联车辆工作组（GRVA）的设立，与日本共同担任该工作组的副主席国，发起并联合欧盟、美国、日本等起草、编制《自动驾驶汽车框架文件》（2019年6月WP.29通过），参加了前述《有关车辆信息安全和信息安全管理系统批准的统一规定》等车辆技术法规的编制等。与此同时，积极参与国际标准化组织（ISO）的相关标准制定。2020年10月，由中国牵头，联合德国、日本等二十余国的专家编制的首个自动驾驶国际标准《道路车辆自动驾驶系统测试场景词汇》（ISO 34501）正式发布。但是，由于我国并未加入《国际道路交通公约（维也纳）》《道路标志与信号公约》《1958年协定书》等道路交通运输领域中的重要国际条约，这些条约以及诸多联合国车辆技术法规对我国并不具有拘束力，难以在国内实现普遍适用。这一方面影响了我国对自动驾驶国际治理参与的深度，另一方面也降低了我国参加自动驾驶国际治理的价值。有鉴于此，在参与自动驾驶国际技术标准、法规的同时，也需要着眼于长远发展，考虑参加前述国际条约，建立以国际条约相关规定为基础的道路交通运输法律法规体系，真正深化自动驾驶国际治理的参与。
丁芝华，男，1974年生，山东临沭人，交通运输部科学研究院政策法规研究室副研究员，博士，研究方向：自动驾驶法律规制、交通运输政策法规。
因篇幅限制，已省略注释及参考文献。原文详见《河北法学》2023年第10期。
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