美国贸易政策及对中国的影响

　　美国对华贸易主要有二个基本出发点，一是抢占最具潜力的市场；二是充分利用中国的劳动力资源优势。但是在对华贸易中，美国一直采取谨慎的贸易政策。　　由于美国经济在世界经济中占举足轻重的地位，美国经济的良性发展被认为是经济全球化的纽带。对美国来讲，致力于建设一个日益开放的国际贸易环境，在复杂的贸易争端中充当关键角色是其长期任务。1990年至2000年，美国经济增长的1/5归功于出口贸易的增加，对外贸易成为其经济增长的主要动力之一。美国的对外贸易政策一直是通过消除外国的贸易障碍，扩大美国的商品与服务贸易，以保证美国的经济增长与充分就业为指导准则的。2002年3月，布什在《美国国家安全战略》报告中指出：美国将致力于使其经济增长与贸易自由在美国国土以外得到最大限度地扩展。美国目前最优先解决的经济问题是处理好贸易争端、消除技术壁垒以及影响农产品出口的其他障碍。近年来，美国经济一直在低谷徘徊，为了缓和国内经济压力，贸易政策趋向保守，贸易保护势力抬头。了解美国贸易的特点、美国贸易保护的背景因素、法律依据及手段，对于中国采取恰当的应对措施是有意义的。美国贸易保护的背景因素　　巨额贸易逆差作为美国经济中一个突出问题，一直是美国各界长期争论的焦点，也是美国制定贸易政策主要依据以及同其贸易夥伴发生贸易摩擦的根本原因。　　美国贸易逆差扩大的原因有两方面的因素，一是短期因素：一是制度及政策性因素。具体表现在：　　第一，美元汇率上升、石油价格上涨是影响美国外贸平衡的最重要的短期因素。2000年的美元对外汇率在贸易加权年平均基础上，对广泛使用的7国集团货币升值5%，对欧元升值15%，使美国的短期利率与欧元的短期利率差幅扩大，导致外资大量流入，进而又加强了美元的升值趋势。美元升值使出口成本上升，再加石油及其制品价格的大幅度上涨也起了推波助澜的作用，致使2000年美国贸易逆差突升至1000多亿美元。　　第二，跨国公司交易的内部化是贸易逆差扩大的产业结构性原因。美国跨国公司实行全球化战略的一个主要做法是跨国交易的内部化，其结果导致公司内的贸易迅速发展，再加之跨国公司生产基地向海外转移，这些因素也成为美国贸易出现高额赤字的主要原因。　　跨国公司经营活动的全球化与内部化是降低成本的有效途径，这种制度安排有利于提高跨国公司的全球竞争力，但也掩盖了美国对外贸易的真实情况。　　第三，国际分工进一步分化使美国产品进出口结构发生变化，影响美国贸易的差额变化。美国参与国际分工的模式主要体现在美国贸易的产品结构上。构成美国贸易逆差的首先是矿物燃料及其制成品，主要包括石油、石油制品和天然气。其次是制成品。出现逆差最大的几类产品依次是：运输工具及零部件，包括各种轿车、卡车及部件和自行车、摩托车；轻工类产品；机电类产品，如电动机械、金属加工机械等；高技术及高附加值产品，如通讯设备、办公用机械设备、光学制品、照相器材等。　　美国贸易构成顺差的制成品主要是技术密集度高的产品，如飞机及放弃零部件、专用仪器和专用工业机械等；精细化工产品；大宗农产品；矿物燃料、农产品和制成品的再出口项目。美国进出口贸易的产品结构反映出美国产业结构不断向技术密集度高、资本密集度和知识含量高的方向发展。以新型产业结构参与国际分工，从而是产业内贸易规模迅速扩大，也成为美国贸易逆差发生的主要原因。　　第四，美国贸易出口管制及单边贸易政策是贸易逆差产生的政策性原因。美国政府为了在经济上制裁某一国家限制出口，或依据美国的出口管制条例限制某些技术产品出口，这在很大程度上影响了美国的出口贸易。据华盛顿国际经济研究所的一份研究报告显示，1995年，因美国的贸易制裁行为，致使美国公司损失了150亿美元的出口贸易额。由于贸易制裁，1993至1996年间，美国自己封闭了价值7900亿美元的出口贸易。美贸易保护法律依据　　1.美国贸易法与301条款　　二战后，美国为自由贸易政策作出了积极的努力，但感到没有得到应有的回报，尤其是在降低关税和消除贸易壁垒方面。而且美国政府对出口重视不够，在一定程度上损害了美国商品的竞争优势。于是，美国考虑完善其贸易法规，促使贸易夥伴对美国开放其市场。　　现行贸易法是《1974年贸易法》，已经成为规范美国对外贸易的主要法律。除此之外，美国还有《1930年关税法》、《1979年贸易协定法》、《公平贸易法》、《贸易扩展法》、《电信贸易法》等。1974年的《美国贸易法》涉及7个部分，分别为：谈判及其他权力机关；进口竞争所造成的危害及救济：实施美国贸易协定的权力和回应某些外国贸易的做法；与没获得非歧视待遇的国家的贸易关系：普惠制；贸易的一般规定、非合作主要毒品生产国和转运国产品的关税待遇及制裁措施等。“一般301条款”和“超级301条款”的规定与程序体现在第3章的“实施美国贸易协定的权力和回应某些外国贸易的做法”中，“特别301条款”体现在第一章“谈判及其他权力机关”中。除了301条款外，为了进一步维护美国的贸易利益，又补充了涉及知识产权贸易的“特别301条款”，以及涉及外国政府采购计划和市场准入的“超级301条款”。因此，在美国贸易法中，“301条款”自成一体，它不单指美国贸易法的的301条所规范的内容，还包括“一般301条款”、“超级301条款”、“特别301条””、“电信贸易法”、“外国政府采购做法”等内容。　　“一般301条款”是个概括性且普遍性的规定，目的是同过贸易制裁来纠正美国认为不公平贸易的做法。301条款针对外国的主要有以下两方面：一是涉及贸易的协定；二是涉及外国的法律、政策及实施措施。这也是美国贸易代表确定是否对贸易夥伴实施制裁的标准。　　301条款采取的制裁措施可以针对外国的任何商品或经济部门，这种制裁方式有利于达到消除贸易障碍，打开外国市场的目的。因此，贸易制裁只是手段，迫使贸易夥伴取消有关贸易障碍是其真正目的。2.美国贸易法中的306条款及其监督机制　　为确保301条款的执行，在贸易法的第306条规定了监督机制，即关于监督外国实施有关措施或协议的规定。当美国启动301条款对贸易夥伴提出制裁措施，最终双方达成双边或多边协议来解决贸易争端。这时，贸易代表根据306条款，监督对方的实施情况。如果外国不实施或不充分实施有关承诺或协议，美国贸易代表可以重新启动301条款。　　美国贸易法中还涉及了贸易补救的问题。主要针对外国商品对本国商品及产业造成的冲击而采取的应对措施。406条款涉及来自共产党和前共产党国家的产品进口扰乱市场的问题，被认为是传统的贸易补救措施。3.出口管制　　出口管制是美国从国家安全利益出发采取的一种贸易控制手段。美国出口管制宗旨是发现和制止非法出口交易并惩处违规者，保护美国国家安全利益。美国政府出口管制不同部门在执行时会参照不同的法规和条例，但主要以《美国出口管制条例》为主要蓝本。美国现有的出口管理条例是1979年制定，该法案1994年失效，后经佛罗里达州法庭裁定，于2000年10月重新启动，有效期至2001年8月。2001年9月，美国参议院通过149号议案《2001年出口管理法案》，但尚未成为法律。在出口管制中，涉及有关民用和军用出口由美国商业部执行，有关军事用途的产品、服务和相关技术数据的出口则由美国国务院管辖，而美国财务部对禁运国家和禁运交易等也有自己特殊的管制条例。在确定两用品技术出口的范畴上，根据《出口管理条例》(EAR)，美国商务部将对涉及国家安全、核不扩散、导弹技术以及化学及生物武器的所有项目实行管制。美国出口管制的另一个关键部分是以终端用户为基础，重点评估申请出口的项目对终端用户的民用需求是否适当以及项目移作它用的危险性。　　为确保美国的出口管制项目不受其他国家的干扰，美国与其他国家，尤其是技术先进国家在多边制度内密切合作，以保证美国国家利益与安全不会因他国技术出口而受影响。　　为使美国出口管制政策达到更好的效果，2002年12月，美国商务部在泰国举行的贸易安全会议上提出贸易转运国出口管制计划，防止被美国视为管制的物品在转运过程中转往其他国家。这一计划旨在扩大出口管制的范围，堵塞全球供应链中的安全漏洞。4.农产品补贴法案与转基因技术　　美国是世界最大的农产品出口国，每年农业收成的仍用来出口，农业总产值的V4来自于农产品出口贸易，农产品出口贸易市场份额的大小对美国农业的兴衰起决定性作用。近几年来，美国农产品，尤其是大宗农产品一直维持在较高的价格水平上。1996年，克林顿执政时期曾签署过一个农业法案提出逐步减少政府对农业的补贴，然而事与愿违。1998年，由于世界农产品价格回落，美国农产品过剩，政府实行“紧急补贴”和”暂时性价格扶持”政策。到了2000年，政府用于农业补贴的费用高达240亿美元，超过农业净收入的一般，现金收入的40%。这种高额补贴现状在一定程度上为布什新农业补贴法案的出台奠定了“物质基础”。　　2002年6月，美国出台新农业补贴法案，提出在未来六年内将美国的农产品补贴增加67%，每年给予农作物和乳制品追加64亿美元的补贴，并提高谷物及棉花的收购价格。新农业法案提出的补贴未必比克林顿时期实施的农业补贴高，但其意义在于将每年巨额的农业补贴以法规的形式使其合法化、程序化。　　在转基因技术方面，美国一直持积极的态度。2001年，美国的农产品出口额高达535亿美元，大豆出口占世界市场的34%，小麦出口占世界市场的45%。粗略统计，美国近1/2的大豆和棉花，近1/3的谷物来自于转基因种子。　　尽管各国对转基因产品争论不休，但美国认为，转基因技术可以降低生产成本，减少化肥的使用，增加收益。当然，在转基因产品出口方面，美国面临着来自其主要贸易夥伴日本、韩国以及欧盟的压力。为此，美国认为转基因产品应该得到有别与其他食品安全条例的新规则(ITEMS)，他有义务致力于转基因产品出口贸易双边以及多边贸易协商机制的程序化与合法化建设。同时，政府机构将借助于权威机构为使转基因食品安全性得到规范化认可而不懈努力。对华贸易政策及影响　　美国对华贸易主要有二个基本出发点，一是抢占最具潜力的市场；二是充分利用中国的劳动力资源优势。但是在对华贸易中，美国一直采取谨慎的贸易政策，分析其原因，主要有两点：　　第一，对华贸易逆差问题。尽管中国在美国贸易总额中所占比重并不大，但是美国认为美国对华贸易赤字不断加大对其经济构成了威胁。据美国商务部公布的数据，美国对华贸易逆差从1990年的115亿美元上升到2000年的850亿美元。虽然美国对华贸易只占美国全球贸易的5%，但对华贸易逆差却占美国贸易总逆差的19%；美国的对华输出只占美国总输出的2%，而中国对美输出却占整个中国总输出的40%。从这两组数据来看，美国认为同它中国的贸易关系与其他国家相比是最不平衡的。　　第二，中国经济的飞速发展对其构成威胁。美国认为中国经济的飞速发展对其国家安全，尤其是其在远东及太平洋地区的利益构成威胁。而且，中国廉价产品大量涌入美国给美国的传统产业带来冲击。美国有必要采取措施，保护本国产品市场占有率，降低失业率，减缓经济衰退的威胁。　　贸易的目的是双方互惠互利，然而在实际国际贸易中确实存在大国剥削小国、富国剥削穷国的现象。从下面几个方面可窥见一般。1.对华出口管制　　尽管中国市场对美国生产商有巨大的诱惑力，产业界也认为美国公司与欧洲和亚洲公司竞争的关键是占据市场份额，但政府在协调国家安全与贸易两难问题上，仍将国家安全视为绝对利益，特别是在对华技术出口的问题上。美国认为美国缺乏对华技术出口项目的管理能力，特别是目前的美国政策和法律不足以有效监督美国的对华经济资源以及与安全有关的技术转让，为此，对华出口管制一直是美国出口管制的重点，尤其是军民两用技术。　　2002年4月19日，美国总审计局(GAO)发表一份题为“出口管制：中国半导体业的快速发展进一步表明彻底重新审议美国出口政策的必要性”的报告。报告认为：在对华出口许可证发放上，尤其是在半导体设备及其产品上，美国现行的政策和做法存在缺陷。而且，对华管制条例中的出口产品规定不明确，大多数产品可以获得出口许可。报告建议：重新评估、论证、更新美国对华出口半导体制造设备及材料的政策和做法，对向中国出口的某些敏感技术实行严格管制。　　由于美国对华技术出口非常敏感，导致项目审批和海关检查异常谨慎。2001年，美商务部处理了大约1300个向中国出口的申请，其中936个(约72%)得到了批准，30个被拒绝，其余的被退回给出口商。1998年以来，美国海关共处理558起涉嫌非法向中国出口技术的刑事调查，其中64起采取了执法行动。　　为此，美国商务部提出了加强对华出口管制的三条途径：第一，首先敦促国会尽快通过一项新的《出口管制法》，将出口管制规范化，认为出口管制靠紧急授权运作不是有效的方式。第二，必须强化美国现有的多边出口管制制度。应着手协调许可证政策，以便缩小国际出口管制体系中存在的差异。第三，加强部门间以及各部门与情报部门的交流与合作，改进跨机构的许可证审批程序。2.贸易制裁与贸易补救　　针对中国的贸易制裁，美国可以实施其贸易保护法归中的任何合法条款，但目前焦点集中在中国对WTO谈判协议的承诺上。中国涉及对美贸易开放的承诺主要有7项。1)三年内美国有直接与中国客户进行进出口贸易的权力；2)中国加入WTO的3年后有在中国销售所有产品的权力(化肥、原油、精炼石油除外，后两种产品在中国加入WTO五年后可批发，化肥可零售)；3)对投资与进口的批准不再受置于造成贸易扭曲，如技术转让、外汇平衡、出口表现、本地原材料比例等要求的限制；4)毋须在中国投资注册即对中国有出口权。逐步取消对数百种产品的配额和许可证等非关税措施；5)取消中国国营公司对工农业产品的进口垄断；6)要求国营公司的采购与销售必须完全基于商业考虑；7)取消农产品的出口补贴以及工业品的进口替代与出口补贴。　　对于中国的承诺，美国一直在密切关注。总审计局在2002年10月发布的一份分析报告中指出：中国的承诺因相互依赖性过于广泛而具有相当的复杂性，特别是与贸易体制有关的承诺由于类型多(7种)，差别大而具有强烈的不确定性。2002年美中安全审查委员会就“美中经济关系对国家安全的影响”致国会的报告中提到：中国加入世贸组织后已经开始了法律改革，但在市场开放上仍存在许多问题。该报告建议：国会重新启动“301条款”和“超级301条款”，要求中国履行承诺、开放市场。美国贸易法中406条款作为传统的贸易补救措施一直适用于中国。入世后，美国认为传统的贸易补救措施不足以解决中国产品大量涌入美国市场的问题，于是提出用421条款取代406条款。根据421条款归定，一旦美国贸易委员会查明进入美国市场的中国产品对美国国内同类产品或与之直接竞争的同类产品构成威胁，美国国内生产商可以获得补救。补救的类型和期限由总统决定。根据这一条款，美国可以认为，当某种进口产品的增加成为威胁其国内某种行业的主要原因时，该进口产品就形成了对其市场的扰乱。美国贸易委员会2002年10月29日向总统提出议案，建议对美国从中国进口的电动机械装置基座致动器实行临时数额限制就是根据421条款提出的。如果照此逻辑，美国可以对任何一种只要是美国认为对其市场或厂商构成威胁的中国出口产品提出临时数额限制。对中国来讲是一项不公平的贸易保护条款。3.农业补贴与农产品贸易摩擦　　农业补贴一直是世界贸易争端最大的问题之一。美国作为农业大国，一直把扩大农产品出口作为农业战略调整的重心。美国对农业一直实行高额补贴政策，2002年5月布什新农业补贴法案的出台意味着今后6年，美国将有1800亿美元用于农补，结果可能导致美国农产品独霸世界市场的局面。　　农产品贸易一直是中美贸易的重要部分。美国的农业补贴增强了美国农产品的国外竞争力，尤其对中国这样的发展中国家而言。中国农业作为一项弱势产业，在国际市场不具竞争优势。由于受财政的制约，政府又没有太多的预算投入到农业补贴中。美国农业人数仅占总人数的2%，农产品不仅自给，还能出口，说明劳动生产率高、竞争力强。美国对农产品的高额补贴，使美国出口农产品占尽价格优势，与我国的农产品出口价格形成较大的“剪刀差”，使我国农产品丧失了价格的竞争优势。　　中美农产品贸易摩擦还表现在进口农产品配额与转基因产品上。美国对进口农产品的检验上一直实施严格的技术标准。然而2002年3月中国出台转基因农产品技术标准后，使美国10亿美元基因大豆进入中国市场受阻，此时部分美国人却认为中国的做法是人为设置技术壁垒并有意拖延向国外开放农产品市场的时间。几点认识　　1.美国对华巨额贸易逆差使美国收紧其对华贸易政策。　　2001年美国的贸易赤字5000亿美元，最大的赤字发生在对华贸易中，高达830亿美元。如此巨大的财政赤字需要巨额资本输入来弥补，一旦资本输入出现问题，其经济运转将出现危险。于是政府将部分风险转移到大宗国际贸易上，对大宗进口产品设置贸易壁垒，以减缓经常项目赤字。美国在其国家安全战略报告中一直强调：美国面对自由贸易带来的好处，绝对不能以牺牲美国工人的利益为代价。美国政府将不断对受国外产品冲击与威胁的本国产品提供贸易援助。如果美国经济持续走低，美国贸易保护的态势只能趋强，进而引发其他国家的联动，国际贸易方向将发生根本性逆转。2.对中国威胁的担忧使美国对中国缺乏信任。　　2002年7月美中安全审查委员会向国会提交了一份关于“美国与中国之间经济关系对国家安全的影响”的报告。报告中提到：美国最初对华经济的指导思想是相信中国自由市场经济的转变与企业法制化的发展会使中国成为更加开放、民主的国家。但是，一些资深专家认为美国正在助长一个能够向美国提出经济、政治和军事挑战的国家。美国认为它目前的政策和法律不能有效监督美国对华经济资源的转让和与安全有关的技术转让，这些转让对美国的国家利益构成了威胁和挑战。3.美国对中国的歧视性贸易政策是影响中美贸易平衡的主要因素。　　出口管制是美国丧失了某些高附加值产品特别是高技术产品在中国的市场份额。美国国会美中安全评估委员会发布了自2000年10月成立以来的首次年度报告中认为：中美贸易发展由顺差导致失衡是美国贸易政策利于中国经济的发展有的结果，而最终会导致美国对中国进出口贸易依赖性增大，进而给美国的国家安全带来了威胁。4.美国贸易保护使技术壁垒的效用增强，而且技术壁垒的扩散效应显著，易形成连锁反应　　关于技术壁垒，世贸组织并没有明确限制的条文，非常容易被各成员国操纵，因而，许多国家用技术壁垒取代传统的许可证、配额等非关税壁垒，成为贸易保护的主要借口和手段。中国出口产品以劳动密集型和低附加值产品为主，由于美国进口技术标准的提高，使中国几乎所有具有比较优势的劳动密集型产品均面临技术壁垒的限制。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（自动化网莫铭编辑）