使命导向型：法国科技政策利弊分析
时间:2010年04月13日 12时49分 来源:

　　法国是高度中央集权的国家之一。法国政府奉行柯尔贝尔主义（Colbertism），即主张政府藉由公营企业和国立机构（包括科技机构）、政策法规等手段，干预国家经济发展。

　　第二次世界大战以后，法国科技体制是按照柯尔贝尔主义模式建立起来的，属于集中型的科技体制。

　　1.在政府管理层面，设有专门负责法国科技决策的研究部，相当于我国的科技部；此外还设有教育部。政府其他各大部门也都设有领导本部门科技工作的组织机构。另外，为组织大型研究项目，法国设有跨部门协调委员会，如“核物理协调委员会”、“信息科学与自动化研究咨询委员会”。还设有一个国家级的科教咨询机构，即“科学技术最高委员会”。

　　2.法国拥有庞大的国立研究系统。从目的来看，国立研究机构分为两类：一是生产新知识，支持学术科学类，如国家科学研究中心（CNRS）。二是使命导向型（mission-oriented），主要是执行国家使命或公共政策。此类机构有20个左右，如原子能委员会（CEA），国立空间研究中心（CNES），国立卫生及医学研究院（INSERM），国立计算机与自动化研究院（INRIA），国立农业研究院（INRA），国立海洋研究中心（IFREMER）。

　　3.法国的高等教育系统主要由综合型大学和各种高等专科学院组成。在专科学院中，有若干重在培养精英的学院，如巴黎高等师范学院。

　　4.法国产业研究活动主要集中在个别高技术产业和若干少数企业。

　　法国科技体制在战后几十年的运行过程中，形成了以下若干特征：

　　1.法国科研具有很高的集中度，比如基础研究主要集中在法国国家科研中心；产业研发主要集中在高技术产业和少数大型企业。

　　2.政府对公共部门的科技活动产生着重要的影响。影响渠道包括：与大型企业签订科研合同和采购合同；资助国立科研机构；制定一系列的金融激励政策。

　　3.最重要的科技政策工具是重大国家科技计划。

　　柯尔贝尔主义在法国科技事业中，主要表现为政府通过对大型民用和国防项目的支持，体现国家意志。发起和实施大型科技专项，是法国自二战以来的一个显著特点。面对国际上科技和政治的重大挑战，法国政府特别是戴高乐执政的20世纪60年代，集中力量办大事，遴选并启动那些对国家的独立自主和国际地位具有关键意义的大型科技项目。戴高乐政府坚定的政治意愿，使得柯尔贝尔主义在科技与创新领域扎下根来。法国建立了原子能委员会，启动大型核能项目；后来法国又在航空航天、计算机、电讯等领域启动了大型科技项目，如研制“钻石”火箭将人造卫星送上太空。法国还为这些大型科技项目的实施，设立了有关研究机构，如国立计算机与自动化研究院（INRIA）。

　　1987年法国政府将国家级科技计划（除国防、航空航天计划以外）和政府部门组织的有关重大专项重新组织，归并为11项重大科技计划。这11项国家科技计划由研究部统一管理，每项计划均成立一个科学委员会，负责计划执行的组织领导工作。然而，到了上世纪90年代，法国重大科技专项不断减少，有些项目销声匿迹了，如“电讯”重大专项随着法国电讯公司的私有化就退出了历史舞台。民用航天和核电领域的项目也有所下降。1996年，政府与企业签订的研究合同金额达230亿法郎，其中，120亿法郎用于国防研究，80亿法郎用于5项重大专项（GPT），30亿法郎用于产业创新激励计划。由此可见，在政府的资助中，以“使命导向型”合同为基础的资助（200亿法郎）占绝对的主导地位，而以“扩散导向型”合同为基础的资助（30亿法郎）则处于次要的地位。

　　“使命导向型”科技计划的突出特征为：中央集权程度高；目标由中央制定；高成本导致项目的选择面狭窄；技术的高度复杂性限制了参与项目的机构数量，只有少数机构参与。由此出现两个结果：一是使命导向型的计划给行政管理机构增加巨大的负担。管理机构的负担繁重，科技计划的设计和实施需要组织机构具有高度的判断力，对计划的执行情况的监督，主要依赖于管理过程，而不是市场选择机制。二是使命导向型的计划风险性很高。政府在少数项目上投下大的赌注，而这些赌注可能出错；另外，大项目挤占资源，一些很有价值的项目可能会被耽误。

　　法国科技重大专项（GPT）是典型的“使命导向型”的科技计划。法国在原子能、航空、高速列车、电讯等领域实施重大专项取得了重大的突破，如开发出高速列车，“空中客车”大型飞机。但是在计算机、协和飞机等重大专项上出现了重大的失败。主要存在的问题有：

　　1.为了管理GPT计划，建立了复杂的官僚机构，缺乏透明度；有些机构集委托人和代理人于一身。

　　2.造成工业竞争力的扭曲。GPT项目规模大，对项目参与企业的研究方向产生着重大的影响。这些计划诱使企业从事与使命导向型政策有关的领域的研究工作，而对市场需求的技术则视而不见，这样会导致它们缺乏市场竞争力。

　　3.GPT计划在实施过程中形成的是纵向的、相对封闭的结构。这种结构使得公共投资的影响面很有限，GPT项目的溢出效应也很有限。

　　近年来，法国重大专项的数量不断减少，有学者甚至把这种现象概括为“大型科技项目的终结”。法国科技体制改革还发生了其他变化，如：国家科研中心与大学加强联系；使命导向型的国立研究机构与学术界不断趋同；政府重视对中小企业创新的资助；加强国际科技合作，在欧盟科技中发挥更大的作用。

　　但法国使命导向型的科技政策仍将持续下去，原因主要有如下几点：第一，法国集中性的科技体制与法国社会政治经济的整体结构是一致的。第二，使命导向型的科技政策在原子能技术、高速列车和航空技术上获得了成功，这些成功对使命导向型的科技政策会起到强化作用。第三，GPT计划的实施，对公共机构在管理和技术层面上的要求很高。GPT培养了一批高技能的人才，他们喜欢沿袭过去的程序。第四，体制具有强大的惯性，制度的演进具有路径依赖的特征。

最后，改变体制意味着要付出高昂的成本，既包括经济成本，也包括社会成本。