自然资源部通报构建统一的自然资源调查监测体系工作推进情况

9月14日15时，自然资源部召开新闻发布会，通报自然资源部构建统一的自然资源调查监测体系工作推进情况，并答记者问。

图为新闻发布会现场。(侯一俊/摄)

[自然资源部总工程师、新闻发言人 程利伟]记者朋友们，同志们：

大家下午好!欢迎各位前来参加今天的新闻发布会。

为贯彻落实党中央关于“加快建立自然资源统一调查、评价、监测制度”的决策部署，自然资源部制定出台了《自然资源调查监测体系构建总体方案》，并积极推进相关工作。为了帮助大家更好地了解有关情况，今天我们请来了自然资源部王广华副部长、中国工程院陈军院士、自然资源部调查监测司苗前军司长、自然资源部网信办(信息中心)蒋文彪主任，请他们就自然资源调查监测体系构建情况、技术支撑体系建设以及信息化保障等工作介绍相关情况，并回答大家的提问。

首先，请王广华副部长通报构建统一的自然资源调查监测体系有关情况。

[自然资源部副部长、党组成员 王广华]各位新闻界的朋友、同志们：

自然资源部是这次机构改革新组建的部门，承载着生态文明建设的重要职责。为切实履行党中央赋予自然资源部的自然资源调查监测评价职责，加快建立自然资源统一调查、评价、监测制度，自然资源部组建后，加强顶层设计，研究构建了统一的自然资源调查监测体系，加快推进相关工作。我把有关情况，借今天的机会向在座的各位作一个简要的介绍。

一、构建自然资源统一调查监测体系的重大意义

长期以来，我国自然资源调查监测工作存在调查部门比较分散、概念不统一、内容相互交叉、指标之间相互矛盾等问题，出台的相关标准、技术体系存在不协调，成果难以满足推进国家治理体系和治理能力现代化的迫切要求。这次党中央关于《深化党和国家机构改革方案》明确，将土地、矿产、海洋、森林、草原、湿地、水资源的调查职责整合到新组建的自然资源部。过去，我们各个部门调查出来的结果，在发布前，与相关部门协调时，数据之间总存在矛盾。党中央把调查职责整合到自然资源部，就是为了解决这些问题，解决这些矛盾。自然资源部深刻领会党中央关于机构改革的重大意义，高度重视自然资源统一调查的基础性和重要性，将其作为我们履行“两统一”职责的重要支撑。我们认为，自然资源统一调查不是对现有各类调查监测工作简单的接过来、延续下去，更不是一般的物理拼接，不能过去怎么干，机构改革之后我们还怎么干，而是要适应生态文明建设和自然资源管理的需要，按照科学、简明、可操作的要求，进行改革创新和系统重构。为什么组建自然资源部呢?更重要的是体现在“自然”两个字上，体现“五位一体”，突出生态文明建设。原国土资源部的很多工作，更多的是保障经济社会发展，怎么把这些资源利用好。现在自然资源部统一自然资源调查监测，就是要围绕支撑生态文明建设，不仅要利用好现有的资源，还要在利用过程中认识、理解生态文明建设的要求，落实好生态文明建设的各项要求和职责。

比如说水资源的调查监测，过去主要侧重于开发利用的需要，满足各区域之间水资源的分配，关注地表水今年有多少，整个水资源量有多大，更多关注地表、地下、液态水的动态变化。现在，要支撑生态文明建设，提升对水资源生态价值的认识，从传统可供人类直接利用的水拓展到自然生态系统中固态的、液态的、气态的各种形态的水，将冰川、冻土、土壤水等纳入水资源调查的范畴。

再比如，过去森林资源调查，森林的覆盖率、蓄积量等指标，主要服务于林业发展和国土绿化管理等，草原资源调查也主要服务于畜牧业，过去调查草地，特别有个指标是牧草地、天然草场，这些指标考虑的就是畜牧业的发展。现在，自然资源统一调查都要从生态文明的视角，重新审视原来的工作理念、调查内容和技术方法，进行系统重构，这样才能适应山水林田湖草整体保护、系统修复和综合治理的需要。按照这一思路，我们在广泛调查研究、专家研讨和征求意见的基础上，出台了《自然资源调查监测体系构建总体方案》，形成了新形势下自然资源调查监测的路线图、任务书和时间表。

二、自然资源调查监测体系的总体考虑

自然资源调查监测体系围绕土地、矿产、森林、草原、水、湿地、海域海岛七类资源，《总体方案》对自然资源调查监测的目标任务、工作内容、业务体系和组织实施分工等进行了统筹规划和系统设计。

一是科学构建自然资源分层分类模型。为实现自然资源的精细化描述和综合性管理，以立体空间位置作为组织和联系所有自然资源体的基本纽带，对各类自然资源要素进行分层。自然资源本身就是分层分布的，在空间位置上是重叠的，调查要忠实于这种自然状态，要考虑到这种真实性，按照分层的要求进行调查，实事求是地把这种重叠关系描述清楚。第一层为地表基质层，是孕育和支撑森林、草原、水、湿地等各类自然资源的基础。第二层是地表覆盖层，客观反映自然资源在地表的实际覆盖状况，比如作物、林木、草、水等。第三层是管理层，是各类日常管理、实际利用等界线数据，反映自然资源利用管理情况。此外，还设置了地下资源层，描述位于地表之下的矿产资源和地下空间资源。这四层通过统一坐标系建立联系，形成完整支撑生产、生活、生态的自然资源立体时空模型。

二是系统布局自然资源调查监测工作。为查清我国各类自然资源家底和变化情况，确定了自然资源调查、监测、数据库建设、分析评价和成果应用五项工作内容。自然资源调查包括基础调查和专项调查。基础调查以自然资源的分布、范围、面积等为核心内容，对自然资源共性特征开展调查，如目前正在开展的第三次全国国土调查属于基础调查。专项调查以自然资源的数量、质量、结构、生态功能等为内容，针对自然资源特性、专业管理需要开展调查。两项调查相互关联、互为补充，共同描述自然资源总体情况，立体反映自然资源综合特征。自然资源监测是为了掌握自然资源变化情况，实现调查数据的持续更新，包括常规监测、专题监测和应急监测。建立自然资源调查监测数据库，集成管理各项调查监测数据成果。结合经济社会等相关信息，开展自然资源分析评价，综合分析和系统评价自然资源的基本状况与保护开发利用情况。依托国土空间基础信息平台，推动调查监测成果共享应用。

三是严格遵循“六统一”组织实施原则。把握自然资源调查监测工作的系统性、整体性和重构性，从法规制度、标准、技术以及质量管理四个方面，开展业务体系建设。按照“六统一”原则，组织实施各类调查监测工作，即：统一总体设计和工作规划，科学组织开展各项自然资源调查监测评价任务;统一制度和机制建设，保障调查监测工作规范有序实施;统一标准制定和指标设定，实现各类自然资源调查监测数据相互衔接;统一组织实施和质量管控，保证调查监测成果真实准确可靠;统一数据成果管理应用，充分发挥调查监测成果作用和效益;统一信息发布和共享服务，确保自然资源基础数据的权威性。

三、自然资源调查监测体系构建推进的情况

当前，我们正在全力推进自然资源调查监测体系的构建工作。

一是夯实技术支撑基础。由陈军院士领衔，联合国内相关科研院所和高校，跟踪调查监测技术发展的方向，聚焦短板问题，全力推进技术融合和创新，为构建自然资源调查监测体系提供强有力的技术支撑。自然资源调查监测首先要技术创新，我们现在正在开展的全国国土调查，用了不到两年的时间，已经取得了初步成果。第一次全国土地调查用了差不多十年时间，当时遥感影像质量很差，全靠几十万作业人员在野外逐个图斑跑。现在有很好的技术手段，遥感影像分辨率优于1米，70%到80%的地表状况，都可以在室内通过影像识别作出初步判断，这就是技术的进步。部成立伊始就整合系统内三家单位的卫星遥感资源，组建了自然资源部国土卫星遥感应用中心，为自然资源调查监测评价、监管和执法等提供最基础的卫星遥感数据、信息及产品、技术和业务支撑。

二是加快标准体系建设。过去，经常出现同一个术语概念不一样，同一件事情各个部门用的术语又不一样，调查结果往往出现分歧、争议。标准体系是重要的改革抓手，我们系统梳理了自然资源调查监测标准体系，着手研究自然资源分类等标准，统一国土空间用途分类，印发《自然资源调查标准名词术语推荐定义》等。

三是推进重点工作任务的实施。我们全力推进第三次全国国土调查，预计年底前可以完成这项党中央、国务院交办的重大国情国力调查任务。正在组织实施森林、草原、水、湿地和海域海岛等专项资源调查，会同水利、林草等部门共同推进。过去谁管理谁调查，现在由自然资源部对自然资源进行统一调查，调查成果不只是自然资源部用，与自然资源管理有关的部门都会用。组织过程中，要充分依托原来的调查体系和队伍，整合已有资源，共同协作推进。优化创新地理国情监测工作理念、内容指标和运行机制，推进地理国情监测向自然资源监测转换。研究建立自然资源调查监测数据分析评价指标体系，探索开展自然资源分析评价。

四是加强成果共享应用。结合自然资源信息化建设工作，以国土空间基础信息平台建设为抓手，推进调查监测成果管理、更新和共享服务。调查形成的各项成果，通过国土空间基础信息平台，在全力保障自然资源确权登记、开发利用保护、国土空间规划、用途管制、生态修复等管理需要的同时，推动调查数据的部门间共享应用，扩大社会化服务范围和领域。

自然资源调查监测体系构建是自然资源部当前和今后一个时期的一项重大基础性工作，我们将继续加快推进各项工作落实，切实履行好自然资源调查监测评价职责，为生态文明建设和自然资源管理提供数据基础和技术支撑。

谢谢大家!

[自然资源部总工程师、新闻发言人 程利伟]谢谢王广华副部长。下面请陈军院士介绍自然资源调查监测体系构建的技术支撑情况。

[中国工程院院士 陈军]各位媒体记者朋友们：

大家下午好!按照自然资源部关于以《自然资源调查监测体系构建总体方案》为依据，研究设计自然资源调查监测技术体系，着力解决构建统一自然资源调查监测体系技术支撑问题的工作安排，由我负责，组成了一个跨领域、跨部门的专家组，开展了广泛的调研，认真分析了国际国内技术现状和未来发展趋势。研究认为，当前各类高新技术的迅猛发展与交叉融合，为实现构建统一自然资源调查监测体系提供了必要的技术支撑和保障条件。

首先，在数据获取方面：一是航天卫星遥感可实现大范围、高分辨率影像数据的定期覆盖，目前由自然资源部牵头在轨运行的国产公益性遥感卫星达到18颗，形成了大规模、高频次、业务化卫星影像获取能力和数据保障体系，能够支持周期性的调查监测;二是各种无人机航空遥感平台具有快捷机动的特点，可以支撑局域的精细调查与动态监测;三是基于“互联网”和手持终端的巡查工具，能够实现地面场景的快速取证、样点监测。综合利用这些先进观测与量测技术，构建“天-空-地-网”一体化的技术体系，可以大幅度提升调查工作效率，逐步解决足不出户的实时变化发现与监测问题。

其次，在信息提取方面：大数据、人工智能、5G、北斗定位等技术的快速发展与融合应用，使基于影像的地表覆盖及变化信息高精度自动化提取成为可能;基于多源数据的定量遥感反演技术，为提取森林蓄积量等相关自然资源参数提供了先进手段。

再者，在存储管理与分析应用方面：地理空间分析、区块链、知识图谱等技术的交叉融合，不仅可以解决资源-资产-资本信息的时空建模和一体化管理等难题，克服调查监测过程中的信息汇聚与协同处理等困难，还可以用于支撑自然资源生命共同体的分析评价，揭示自然资源“格局-过程-服务”的地域分异、形成机理及演化规律，实现从调查监测成果数据到知识服务的跨越。

目前，上述各项技术正在自然资源调查监测评价中应用并发挥了重要作用，适应新时代生态文明建设和自然资源改革发展需要，今后我们仍急需通过各项先进技术的融合与创新，解决制约调查监测工作的“卡脖子”技术问题，设计面向自然资源“两统一”管理的调查监测技术体系。

第一，要组织开展跨学科的科技攻关，突破核心要素信息的自动化提取与验证、重要自然资源参数的遥感反演、自然资源时空信息一体化建模、自然资源知识服务模型等关键技术，形成实用技术方法、技术解决方案及工具软件或系统。

第二，按照构建统一自然资源调查监测体系的任务及要求，从技术架构、数据构成、信息提取、系统组成、主要功能、技术指标、服务运行等方面，开展技术体系设计研究，确定统一时空信息模型、分层调查监测技术、成果集成与分析方法等，满足当前自然资源调查监测业务的急需。

第三，通过专题性或综合性应用试点试验，完善技术流程和方法，形成功能齐全的自然资源调查监测技术体系，为实现自然资源全要素、全流程、全覆盖的动态感知、精准认知、科学管控提供高效技术支撑。

各位朋友，自然资源调查监测技术体系的构建与业务化运行，具有良好的基础条件，明确的应用需求。我们将在部党组的领导下大力推进，齐心协力，不断创新，力争交出一份圆满的答卷。谢谢大家!

[自然资源部总工程师、新闻发言人 程利伟]谢谢陈军院士。下面请蒋文彪主任介绍自然资源信息化相关情况。

[自然资源部网信办(信息中心)主任 蒋文彪]各位媒体记者朋友：

刚才，王广华副部长和陈军院士分别就统一的自然资源调查监测体系构建与技术支撑情况作了介绍，下面，我重点就如何通过自然资源信息化体系保障自然资源调查监测成果的共享与应用有关情况，向大家作简要介绍。

《自然资源调查监测体系构建总体方案》出台的同时，自然资源部还印发了《自然资源部信息化建设总体方案》，确立了全新的自然资源信息化建设体系，提出了要着力构建“一张网”、“一张图”、“一平台”及“三大应用体系”的自然资源信息化总体架构。其中，推进自然资源调查监测成果的共享与应用，支撑自然资源管理、政府部门应用、社会公众需求是自然资源信息化建设重要目标。我们正在按照这一目标，全力实施，逐步推进。

具体讲，一是要建成互联互通、安全高效的自然资源“一张网”，实现包括涉密内网、业务网、互联网和应急通信网在内的网络联通，保障自然资源部门内部各单位横向、各级自然资源管理部门纵向以及与其他政府部门、社会公众间数据持续、稳定的汇聚、分发、交换与传输，为自然资源调查监测成果共享与应用提供分类的网络通路。

二是建立自然资源三维立体“一张图”。在自然资源调查监测成果基础上，按照自然资源分层分类模型，以数字高程模型数据为基底，融合基础调查、专项调查和各种监测信息，集成叠加自然地理格局、自然条件以及国土空间规划、自然资源管理等相关数据，形成包括地下资源层、地表基质层、地表覆盖层、业务管理层在内的自然资源三维立体“一张图”，并通过各种自然资源调查监测工作建立起“一张图”的动态更新机制，保障自然资源部系统、其他政府部门、社会公众对调查监测成果的需求。

三是建立统一的国土空间基础信息平台，形成对自然资源“一张图”的分布式综合管理、应用支撑和共享服务机制。国土空间基础信息平台建立了汇聚和管理调查监测成果在内的“一张图”数据的技术路径，支撑国土空间规划、用途管制、生态修复等各项业务管理工作;通过涉密网和国家数据共享平台，为政府相关部门提供调查监测成果服务，实现业务协同;利用互联网(电子政务外网)为社会公众提供调查监测成果数据服务。

四是利用包括调查监测成果在内的“一张图”，通过国土空间基础信息平台构建自然资源调查评价、政务服务、监管决策三大应用体系。在自然资源调查评价应用体系中，建立充分应用现代对地观测、人工智能、物联网等技术的调查监测系统，推进二维调查走向三维调查，提升调查监测的准确性、时效性;在政务服务应用体系中，建立基于调查监测成果底图的政务事项在线一体化智能审批(审查)系统，提升审查的科学性、准确性，提高管理工作效率;在监管决策应用体系中，以调查监测成果为基础，利用大数据的技术，形成“用数据监管、用数据决策”的管理模式。

综上所述，全新的自然资源信息化体系将全面保障调查监测成果的共享与应用，支撑自然资源管理工作，支撑其他政府部门协同开展生态文明建设和经济社会建设，支撑科研机构、企事业单位利用调查监测成果开发研制形式多样的数据产品，支撑社会公众对调查监测成果的广泛需求。

谢谢大家。

[自然资源部总工程师、新闻发言人 程利伟]谢谢蒋文彪主任。下面请记者提问。

[央视新闻记者]构建统一自然资源调查监测体系，是对原有各项调查工作的系统重构，体现在哪些方面?

[自然资源部调查监测司司长 苗前军]我们主要从三个方面考虑。一是坚持目标导向。以服务生态文明建设和支撑自然资源管理为目标，从科学性和系统性入手，遵循自然资源演替规律和生态系统内在机理，对地表、地上和地下的各类自然资源科学组织，分层分类进行管理。在地表覆盖的基础上，叠加各类管理信息，形成真实反映自然资源利用状况的准确数据，满足自然资源管理的需要。二是强化问题导向。首先针对存在的自然资源调查监测数出多门的问题，对各项调查监测工作进行统一规划和顶层设计;其次是解决自然资源统一调查和专业管理的关系，如海岸带、滨海湿地和沿海滩涂，在不同部门管理中采用不同名称，实际范围上存在交叉，就需要统一开展调查;再次是解决自然资源在同一区位重叠的问题，设置了立体的分层分类模型来进行描述和表达;最后是解决统一的顶层标准问题，确保自然资源调查在顶层可控、不重不漏。三是突出结果导向。注重调查制度、方法与技术手段的综合运用，集成现代遥感、测绘等高技术手段，突出调查成果的信息化表达和综合展示，保证成果真实准确可靠。在工作组织上，按照“总-分-总”方式组织实施，即总体组织上要坚持统一的总体设计和规划等“六个统一”，对各级、各专业的调查监测工作，分工实施，最后成果要总归口，进行统一汇交和集成，形成完整的调查监测结果。

[自然资源部总工程师、新闻发言人 程利伟]下一个问题。

[新华网记者]地表基质层是调查监测体系构建中提出的新概念，设置地表基质层以及开展地表基质调查的主要创新是什么?

[自然资源部调查监测司司长 苗前军]自然资源调查监测体系构建是一个“连续、稳定、转换、创新”的过程，地表基质是其中最有突破性的一个创新概念，它所描述的对象在地球系统科学的不同领域均有相关的概念和学科基础，如基础地质学中的地表基岩、松散沉积物或第四纪沉积物等，林草学中的立地或立地条件，农业中的土壤母质，水文学中江河湖海的底质，工程地质学中的岩土层或地基层等。这都可以看出，地表基质的范围覆盖固体地球表面，包括陆域和海域全部国土空间，其本身既是自然资源的一部分，同时也起着支撑或孕育其他相关自然资源的关键作用，是多门类自然资源之间相互作用和密切联系的纽带。地表基质对自然资源整体保护、系统修复以及综合治理都至关重要，是自然资源科学管理、国土空间统一规划的重要支撑。比如要合理开发利用土地资源，做到宜耕则耕、宜林则林、宜草则草，就需要准确掌握地表基质类型，特别是地球物理化学性质，以支撑山水林田湖草的系统治理。地表基质层在自然资源分层分类模型中处于基础支撑的重要位置，地表基质调查既是自然资源调查监测体系中不可或缺的重要内容，也是整个体系中最具创新特色的内容。地表基质数据主要通过地质调查、海洋调查、土壤调查等综合获取，待条件成熟时，将结合已有相关工作，组织开展全国地表基质调查。

[自然资源部总工程师、新闻发言人 程利伟]下一个问题。

[中新社记者]自然资源调查监测技术支撑方面，还存在哪些技术难点，解决这些问题的创新思路是什么?

[中国工程院院士 陈军]近些年来对地观测技术发展很快，能够做到大范围高分辨率遥感影像的快速获取与有效覆盖。但从这些遥感影像中提取地表覆盖、土地利用等核心要素的分布及变化信息，目前主要还是靠人机交互的方式，耗时费力;现有自动化分类提取技术的速度快，但准确率低，不能满足“真实准确可靠”的质量要求。因此，“核心要素信息的自动化提取”是自然资源调查监测的一个主要技术瓶颈问题。

我们准备采用“算法为基础-知识为引导-服务计算为支撑”的思路，去研究解决这一问题。所谓“算法为基础”，就是充分利用遥感影像的光谱和纹理等信息，通过深度学习等多种算法、模型的融合，进行地表覆盖、土地利用的类型识别与边界判定;“知识为引导”是利用植被地带垂直分布、作物物候知识、地物时间连续性等先验知识，进行基于知识的质量检核与优化处理，提升分类的精度;而“服务计算为支撑”是指采用动态服务计算技术，实现各种先验知识、算法-模型的集成发布，构建在线服务计算平台, 支持协同式分类计算和数据检核优化。

为此，我们将组织开展跨学科的科技攻关，研究发展先进实用的技术方法及工具软件，提出可操作的技术解决方案，并开展试点示范。

[自然资源部总工程师、新闻发言人 程利伟]最后再提一个问题。

[三沙卫视记者]如何借助信息化手段发挥自然资源调查监测成果最大的作用和效益?特别是如何服务于社会公众需求?

[自然资源部网信办(信息中心)主任 蒋文彪]为充分发挥自然资源调查监测成果最大的作用和效益，我们按照自然资源分层分类模型，构建自然资源三维立体“一张图”，真实反映自然地理格局和自然资源现实状况。依托国土空间基础信息平台对“一张图”进行统一管理、提供统一服务，形成“一张底版、一套数据、一个平台”。在此基础上，在部内应用方面，通过各业务系统的互联互通和统一数据服务，支撑国土空间规划、生态保护与修复、自然资源资产管理、耕地保护、自然资源开发利用、地质矿产、海域海岛等自然资源日常管理。在部门间共享应用方面，推进共享应用机制建设，通过接口服务、数据交换、主动推送等方式，积极支撑各部门的日常应用需求。在社会化服务方面，将建立自然资源调查监测成果发布机制。在调查监测工作完成后，涉及社会公众关注的成果数据或数据目录，履行相关的审核程序后，统一对外发布。鼓励科研机构、企事业单位利用调查监测成果开发研制形式多样的数据产品，满足社会公众的广泛需求。

[自然资源部总工程师、新闻发言人 程利伟]今天的发布会到此结束。谢谢大家!