张天翔｜自动化行政违法的检察监督机制：证成与实现
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张天翔｜自动化行政违法的检察监督机制：证成与实现
摘要
数字政府建设深刻地改变了行政权的样貌，也在救济法领域对行政法制度及理论体系提出了挑战。一方面，自动化行政违法特殊的权利减损属性加大了监督与救济的难度；另一方面，既有的救济手段难以有效地发挥其应有功能。与此相对，检察机关同时具备相应的规范基础与技术能力，也具备相当的监督优势。为此，检察机关要坚持“数据—行为”混合监督的基本监督模式，破除检察监督之中面临的技术壁垒并防范权力异化的风险，通过运用确定自动化行政违法的监督范围、合理使用检察建议等制度手段，以及明确与完善行政数据的收集与对接机制、建立数字化的行政数据监督体系构架等具体手段，进一步完善自动化违法行政检察监督体系。
关键词
自动化行政行为行政检察监督行政救济法数字行政检察
作者简介
张天翔（1998—），男，山东德州人，中国人民大学法学院博士研究生，比较行政法研究所助理研究员。
目次
一、自动化行政违法检察监督机制构建的必要性
（一）自动化行政违法的特殊属性加大了救济难度
（二）既有的监督与救济机制面对自动化行政违法应对相对乏力
二、自动化行政违法检察监督的可行性与监督模式
（一）自动化行政违法检察监督机制的可行性
（二）自动化行政违法检察监督的可选模式
三、自动化行政违法检察监督机制实现的具体路径
（一）明确界定人民检察机关对自动化行政违法的监督范围
（二）合理使用检察建议、检察听证等制度手段
（三）积极利用数字技术构建行政机关数据授权清单与数字台账
（四）加大对自动化行政行为的技术与规范问题进行合理审查的力度
（五）有效处理检察数据与行政数据之间的通用关系
四、结语
注：为方便引用，文中已标注相应页码，如：P114表示图标之前的内容位于我刊第114页。本文已开放快捷转载（无需白名单）。
行政机关在行政活动之中大量地使用自动化的技术与设备，以至于有的学者总结出了“Automated State”（自动化国家）的概念。从数字政府建设实践的角度来看，在广东等发达省份多年的地方试点之后，2021年国务院在《法治政府建设实施纲要（2021—2025）》中提出了“全面建设数字法治政府”的目标，其所涉及的行政组织、行政作用领域的规范体系也在逐步完善之中。但遗憾的是，为数字政府建设所配套的监督与救济体系至今仍处于缺位状态，且包括当事人提起诉讼在P114内的既有途径难以真正实现对权利保护的目标。从理论研究的角度来看，学界对自动化行政的研究主要集中在行政作用法领域，罕有学者从行政救济法的角度分析自动化行政的违法问题。为从理论与现实层面解决这一问题，本文将从行政检察监督制度体系出发，论证自动化行政违法检察监督机制的理论与现实基础，并探讨这一特殊的行政检察监督机制实现的方法，同时从监督对象的视角对数字行政检察改革作进一步的分析，深挖其中应有的论题，以期实现理论补充与制度完善的目标。
一
自动化行政违法检察监督机制构建
的必要性
（一）自动化行政违法的特殊属性加大了救济难度
设计行政检察监督机制的初衷，就是为了解决特定状态之下行政诉讼与复议机制的失灵问题。从理论上看，这与特定类型的行政违法的违法属性，或是说其权利减损的属性有直接关系，本文对这一机制构建依据的论述，从某种层面看也是对其违法属性的剖析。
1.自动化行政违法对公民个人信息权的侵害
与其他类型的行政违法不同，由于算法转录机制本身存在的某些技术性问题，自动化行政违法，不仅会对财产权、自由权等传统意义上的权利有所影响，而且往往会对行政相对人的信息权产生一定程度的影响。甚至可以说，在数字时代，行政数据本身就是公民私生活在数字技术下的映照，是无数私主体的数据的集合，并且由于数字条件之下个人之间，个人与国家之间的紧密联系，使其拥有了相当的外部效应，具备了一定程度上的公共利益属性。自动化行政违法的信息权侵害性的分析，可以建立在对行政数据与个人信息关系的分析基础之上。
一方面，自动化行政所依赖的行政数据本身产生于公民的生活之中，在内容上也和公民的私生活息息相关。如果脱离公民这一主体，则自动化行政设备所记录数据的只不过是建筑物和动植物所组成的照片等。当然，自动化行政设备所记录的数据都是建立在公民在公共场所停留和活动之上，或是在具备执法证件的情况下进入包括公民的住宅在内的场域之中获得的。也就是说，脱离了公民的数据权，自动化行政数据也就无从谈起。另一方面，自动化行政数据在内容上与公民的个人信息有相当多的重叠之处。一般认为，司法上讲的个人信息权是公民的人格权的重要组成部分，其赋予了公民信息权的内容边界。同样地，信息权在公法意义上应当属于广义上的自由权，是公民的自由权在信息世界的具体体现。倘若只认为行政数据属于公物而忽视其私权性，无疑是对公民的个人信息权乃至自由权的剥夺，也是忽视了公物为全体社会成员共同利用的根本属性。综上所述，无论是与何种类型的行政行为相结合，自动化行政设备的使用往往会对不特定多数人的私权造成潜在的影响。对这样一种全体社会成员个人信息与隐私集合的产物进行保护，毫无疑问地属于行P115政检察监督应当保护的公共利益的范畴，将其视为公共利益是适当的。
2.自动化行政执法中技术的倍增器作用
在一般意义上的行政行为之中，因违法所造成的权利损害范围往往是有限的，但自动化行政的裁量活动却与之不同。仅从概念的角度出发，很难发现自动化行政与特定的行政行为类型或者实体权利类型有所绑定，但从行政行为作出形式的角度来看，由于自动化行政设备和网络技术的存在，自动化行政行为的行政违法对行政相对人的利益减损会以“倍增”的形式呈现。具体而言，这种“倍增”效应体现在行政裁量过程与结果的单一化与去裁量化之上，行政机关会针对不特定、多数的行政相对人做出同一种裁量结果，将行政行为的事实认定简单化。这也就意味着，一旦出现了行政违法，或者自动化行政设备在某一时间内出现了技术故障，那么，权力减损的效果会及于不特定多数的行政相对人。从前，依据保护规范理论，在不使用自动化行政设备的行政行为之中，对行政相对人利益的减损往往仅限于行政相对人本人，或是有法定利害关系的第三人，这一范围是确定的、有限的，其根本的原因在于个别裁量的原则。但在自动化行政行为之中，这一范围被打破了，在社会生活之中便有了十分复杂的具象化体现。
（二）既有的监督与救济机制面对自动化行政违法应对相对乏力
从我国已有的行政监督与救济机制来看，应对自动化行政违法的主要手段包括行政诉讼、行政复议，但通过对其效果的观察，其应对自动化行政违法的效果不够理想，难以有效实现法律监督与法律救济的目标，这也是实践中呼唤检察机关进行有效监督的原因之一。
1.当事人诉讼无法有效应对自动化行政违法
通常意义上讲，行政相对人以当事人诉讼（尤其是撤销之诉）的方式进行权利救济十分常见，从我国现有的涉自动化行政违法的行政诉讼判例来看，行政相对人以当事人诉讼的方式在相关领域的行政纠纷中维护权利十分困难，这主要体现在自动化行政违法的诉讼胜诉率偏低之上。笔者以“电子眼”“非现场执法”等关键词在中国裁判文书网上进行检索，共筛选出129个进入正式审判程序的相关判例，其中原告胜诉案件9个，败诉及撤诉案件120个，原告胜诉率仅为6.9%。这也意味着绝大部分的行政相对人难以通过诉讼的方式进行救济，这一救济困难体现在以下几个具体的方面。
其一，司法往往规避审查自动化行政的实体裁量。经历了20世纪中期开始的行政裁量的一元性与二元性之争后，裁量的一元论基本成为理论界与实务界的共识，故而司法应当对行政裁量的实体与程序进行有效审查。尽管在20世纪80年代开始，由于程序裁量论的流行，各国对行政裁量的审查往往集中在行政程序层面，但仍保留对实体裁量进行审查的余地。但在我国司法机关对自P116动化行政裁量的审查中，人民法院的审查强度出现了减弱的倾向，这具体体现在人民法院对自动化行政行为的实体裁量部分往往不进行审查，或是仅对行政行为所涉及的行政程序进行简单的审查，这一现象不仅在当事人败诉的案件中存在，在胜诉的案件中同样存在。总体而言，这种程序性审查的倾向，在涉自动化行政违法的当事人诉讼之中，并不一定能发挥制约行政裁量的作用，反而会因为对自动化行政的实体裁量的审查不足，导致实质上的全自动行政裁量偏差无法被司法审查所纠正，甚至有被司法所承认的趋势。
其二，专业知识的缺乏，导致难以掌握行政数据的具体情况。客观上讲，人民法院往往难以有效地审查自动化行政违法，有的研究将其表述为“涉科学技术行政裁量的司法审查遭遇技术壁垒”，即非现场执法取证需要依靠各类交通技术监控设施、设备的技术含量较高，作为“技术外行”的法官无法对非现场执法的技术问题进行审查，导致出现“模糊式审理”的现象。这一现象的出现与我国行政诉讼的审查习惯有关。人民法院作为审判机关，往往不能有效地获取行政机关涉案的有关数据，自动化行政的“黑箱”属性与封闭属性，即使是在行政诉讼之中也体现得相对明显，即除非行政机关主动开放有关数据，人民法院往往无法获取自动化行政所涉的数据基准和数据范围。同时，为了避免对行政机关的正常工作进行干扰，或是怕承担“泄密”的责任，人民法院往往也不会主动调取行政机关的有关数据，即对行政数据本身的审查，维持在保证案件审查的最低限度之内，这就导致司法审查出现了明显的谦抑性，这也导致了司法监督有效性的缺失。同时，与行政机关的公务员不同，人民法院的司法人员缺乏有关的专业技术知识与工作经验，人民法院对行政机关所使用的技术设备往往也缺乏详细的了解，故而从客观上讲，行政诉讼往往也难以对自动化行政行为进行有效的审查。
其三，司法审查往往难以对自动化行政的全过程进行监督。如上文所述，仅就单一行为审查而言，力度相对较弱的审查主要集中在行为阶段，即行政数据的输入、输出与再显名阶段，而力度相对较强的审查则会对设备的安放以及行政数据的分析与使用进行审查，但这一类审查往往会碰触到司法审查的边界，因此大多数情况下，人民法院不会对技术基准与实体裁量进行判断。更为重要的是，行政诉讼对自动化行政行为的数据基准与授权几乎难以进行审查。其原因在于这一类授权活动与数据基准往往是以地方性立法或部门立法的形式呈现的，我国行政诉讼审查规范性文件较为克制，其审查的范围相对有限；且在自动化行政的司法审查之中，这一审查机制往往也不会被启动。从自动化行政的违法性生成的角度来看，在自动化行政的行政数据基准制定与授权阶段，乃至于设备安放阶段，侵害相对人权利的法治风险就已经生成，仅仅从行为角度进行审查，无法完全填补相关领域的法治漏洞，更遑论对行为的审查本身也难以起到应有的作用。这种预防性审查机制的缺失，以及规范性文件附带性审查空转的制度问题，从我国行政诉讼机制构建开始就已存在，这在自动化行政有关的案件中体现得更为明显。对数据标准与设置依据的审查缺失，导致司法审查无法对行政数据流通的全过程进行有效监督。P117
2.自动化行政中行政复议机制的作用范围相对有限
作为解决行政纠纷的主渠道，近年来学界对行政复议机制的研究颇多，且实务界也对如何有效利用这一解决渠道进行了探讨。与行政诉讼不同，我国的行政复议机制为自动化行政违法的救济留出了一定的制度空间，在本次《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）的修改之中，就规定行政相对人对依据电子技术监控设备记录作出的行政处罚决定不服，申请行政复议的，可通过作出处罚决定的行政机关提交复议申请。然而，当前行政复议的制度安排并未涉及现有的全部类型的自动化行政行为，并且在执法实践之中，即使要求作出行政处罚的行政机关有效地自查自纠，其实际效力仍有待考量。
其一，作出行政处罚的行政机关自查自纠，并未解释实质意义上全自动行政裁量出现的制度原因。这些原因包括行政机关的治理能力与数据水平有限导致“机器依赖”，还包括由于行政程序证据制度的不完善，导致无法有效地突破技术壁垒与“机器依赖”。从客观上看，我国政府数字化水平提升，体现出了明显的整体与基层之间数字能力的脱节，各地方尤其是基层执法机关的数字化水平与法治化水平仍不高。在执法权下移、治理责任压实到基层的当下，相当数量的基层执法主体承担着繁重的治理的任务，这些行政主体既没有足够的人力来辅助印证自动化行政执法的适当性，也缺乏足够的技术资源来印证其合理性。故而，在现实中，往往越是行政资源匮乏、数据能力不足的行政主体，越是依赖自动化行政设备所得到的结果，也就越会出现实质意义上的自动化行政裁量。故而，在不进行专门的制度配套的情况下，要求自动化行政行为的作出机关在复议时自查自纠，往往难以起到违法纠正的作用，就难以实现行政机关合法规范运营的法治目标。
其二，与系统性、穿透式、伴随式的行政检察监督机制不同，行政复议机制往往以发生危害结果为导向，难以发挥预防性监督的效果。同时，由于当前行政复议机制对数据标准与行政设备的安装标准往往并不会主动审查。同时由于自动化行政的行政算法黑箱的存在，导致行政相对人也缺乏对事前的数据标准与设备设置重要性的了解，对自身数据权利行使与保障的了解也相当不足，这使得行政复议的审查效果往往有限。
二
自动化行政违法检察监督的可行性
与监督模式
（一）自动化行政违法检察监督机制的可行性
1.法律授权检察机关对自动化行政违法进行监督
在我国的语境之下，行政检察监督本身具备法律监督与法律救济的双重职能。因此，以行政P118检察监督的方式实现自动化行政违法的法律救济与权利保障，并非在我国行政行为的法律监督与救济体系之外另起炉灶，而是对我国现有的行政监督与救济体系制度的深入挖掘，激活已有的制度安排。从法律授权的视角来看，一方面，检察权的监督属性为《宪法》所确认；另一方面，《中华人民共和国人民检察院组织法》（以下简称《人民检察院组织法》）、《人民检察院检察建议工作规定》等检察领域的法律和司法解释，赋予了检察机关在司法审判、执行的监督过程中，对行政机关与司法机关的违法行为进行监督的权力。同时，从行政救济法的角度来看，检察权也具备法律救济的职能，其可以采用行政检察建议、行政公益诉讼、检察听证等手段对行政相对人的权利进行救济，实现行政纠纷的实质性化解。以宪法为核心的统一的法秩序对检察机关的法律赋权，也是检察机关进行自动化行政违法检察监督的根本依据。
但可以看到的是，在数字条件下，由于检察机关对行政机关的日常事务进行全面的介入与干预，存在干扰行政权正常运行、违反检察监督谦抑性的可能。原因在于，由于自动化技术的应用，行政数据的流通是贯穿行政行为作出的全过程之中的，在行政数据从收集到发挥作用的全过程中，都有自动化行政设备使用的情形。在数据监督模式之下，如果检察机关对行政数据的监督与收集过当，过度参与了行政活动的具体过程，很容易导致检察机关的监督裁量替代行政机关行政裁量的结果。此时如果检察机关的检察监督行为越过了监督权所应有的界限，干预了行政权的权力行使，则会违背行政检察监督的制度目标。总的来看，监督实践中存在数字条件下检察权边界明确难题的根源在于：数字行政检察的确立打破了以往部门间的权力边界，由此引发国家机关之间的权限冲突。如何在重新定界过程中合理地处理国家机关之间的权限冲突，以维持好数字行政检察所界定的权力边界，将是检察机关不得不面对的问题。也正因如此，检察机关需要更加谨慎地行使该项法律监督权，在审查技术节点与数据标准方面均恪守有限性原则，避免产生检察权替代行政权的结果，保障两者之间的分工秩序。
2.检察机关有充足应对自动化行政违法的制度储备
自行政检察监督创设以来，对行政违法行为的检察监督，一直都是行政检察监督的重要任务，并已形成了非诉与诉讼手段并立的两大制度体系。非诉监督手段，主要指检察机关作出检察建议、组织检察听证等监督手段，其与作为行政检察监督兜底手段的行政公益诉讼机制相对应。激活这些制度资源，其难点是寻找一个明确的案由来概括这一行政行为形态的行政违法特征，因为自动化行政设备与行政行为的结合，是体现在几乎所有的行政部门之中的，其表现形式也各不相同。仅就行政公益诉讼而言，如果在《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）之中规定，自动化行政违法作为一种单独的行政公益诉讼的类型也并非不可以。只是从诉讼结构来看，将自动化行政行为从基本的行政行为形态之中剥离出来，对行政相对人的实体权利的保障是十分不利P119的。例如，在无障碍环境建设公益诉讼中，规范体系并未以数字政府建设中的行政许可等行政行为类型为导向构建公益诉讼，而是以法治化条件下保护公共利益为导向。因此，检察机关应当合理利用既有授权体系赋予的权限，以基本的行政行为类型与部门行政划分为依据，运用技术手段，合理地激活已有的制度资源。
3.检察机关具有应对自动化行政违法的监督能力
检察机关应对自动化行政违法的关键是检察机关具备相应的技术能力与分析能力。近年来，不仅行政机关开展了大规模的数字化建设，检察机关的数字化建设也在不断进行之中。数字化条件下行政检察监督所呈现的穿透性、类案性、一体性的监督样态，与传统行政检察监督所呈现的平面性、个案性、分散性的监督样态有明显的区别。传统意义上的行政检察监督是一种人的集合，在行政检察权运行的微观层面，检察机关通过对行政行为的把握，从海量的案卷中搜寻有价值的线索，对行政裁量的合法性与合理性进行分析判断，是一种对检察机关工作人员工作能力与法治素养的考验。但数字行政检察则与之不同，在数字技术的加持之下，数字行政检察实质上是一种数据的集合，这也体现在其检察监督的整个工作过程之中。在数字技术的加持之下，行政检察所投射的范围得到了极大的拓展，逐渐将数字政府建设中的一系列数字行政活动纳入其中，尤其是在大规模数字化建设之后，检察机关在理论上获得了对公共数据、行政数据等前端行政活动的监督能力，从而为构建下文所述的监督模式提供了可能。检察机关在尝试对行政数据台账进行接入与调取的同时，以行政行为为重点，实现对自动化行政行为全过程的检察监督，将监督的对象从单一的数字行政行为扩大到数字行政的整个过程。与传统意义上的行政检察监督不同，在数字行政检察监督模式下，检察机关凭借类案监督与分析的数据平台，可以对行政机关移交与案件有关的过程数据与结果数据进行有效的分析与筛查，并且对数据标准与数据授权等进行审查，最大限度地破除行政机关的数据壁垒。
（二）自动化行政违法检察监督的可选模式
1.行为监督模式
行为监督模式，是以自动化行政行为的监督为核心进行运转的行政检察监督模式。总体而言，以行为监督模式构建自动化行政违法的监督机制，要从法规范层面与技术层面同时对其进行判断。但由于行政数据与检察数据之间的不同，以及有关技术标准的不统一，检察机关在把握自动化行政行为的合法性时，往往也会坚持程序裁量论的审查原则。当存在程序性违法，影响行政相对人的实体权利，或是其存在重大的技术性疏漏时，就出现了检察机关介入实质性行政纠纷的空间。
但可以看到的是，仅以行政行为为手段构建自动化行政的检察监督体系，会存在明显的体系穿P120透性不足的缺陷，其直接体现在自动化行政行为并不能囊括所有自动化技术与行政活动的结合点，若使用自动化行政行为这一概念进行分析，无疑是默认自动化技术与行政活动的结合点。其原因在于，自动化技术对行政执法这一行政活动的影响存在于整个行政过程中，自动化行政行为只不过是事中这一阶段的一个组成部分罢了。从行政活动事前的角度来看，与自动化行政执法有关的行政组织制度结构以及有关的行政决策过程，很难通过自动化行政行为这一概念来体现，数据权属以及设备安装等行政公产领域的规范要素也无法体现，但这些规范要素却会对行政活动产生巨大的影响，而行为监督模式却无法很好地解决这一问题。
2.数据监督模式
数据监督模式，是在针对自动化行政违法的检察监督之中，检察机关以监控行政数据的流动为主要任务的监督模式。当然，目前学界所指的数据检察监督，多是指刑事领域的检察监督，虽然检察机关接入行政机关的数据库存在客观的障碍，但实务界已经开始了以行政数据为对象展开检察监督的探讨。数据监督模式要求检察机关坚持穿透式监督的基本理念，从行政数据的流动角度出发，对行政数据标准、数据授权、数据设备审查、数据收集以及数据的储存与使用等方面进行积极构建。
数据监督模式的出现是对既有行为监督模式反思的结果，但是其存在的问题也是十分明显的。构建数据监督的关键是，行政机关与检察机关之间可以自由、通畅地交换数据，但是，由于行政机关之间存在的部门利益划分，即使是在行政机关之间实现行政数据的联通和共享也是较为困难的，更何况与属于其他系统的检察机关共享数据。由于我国尚未针对行政数据是否涉密进行密级划分，行政机关可以“涉及行政秘密”为由拒绝检察机关的数据调取。从现实层面来看，进行数据获取本身难以实现，数据监督模式的构建存在一定的现实阻碍。
3.混合监督模式
混合监督模式，是将行政数据与行政行为纳入同一架构考查的监督模式，在尝试对行政数据台账进行接入与调取的同时，以行政行为为重点，实现自动化行政行为全过程的检察监督，即不仅要对行政行为进行监督，也要对行政数据进行监督和把握，而这一监督模式的核心，即要把握自动化行政行为的整个行政过程。当然，检察机关在进行自动化行政检察监督时面对的最棘手问题，仍旧是有的行政机关不愿共享行政数据。但是与其他机关的监督（尤其是司法机关的监督）不同，《人民检察院组织法》以及《人民检察院检察建议工作规定》赋予了检察机关在行政检察监督之中的调查核实权，这也就意味着，检察机关有权要求行政机关移交数据。在有的地方性立法之中（例如《浙江省公共数据管理条例》），也规定行政数据应当接受法律的监督。与上文所述的数据监督模式不同，混合监督模式下，检察机关不会主动地、大规模地接入行政机关的行政数据库，而是在个案办理P121的情况下，要求行政机关移交与案件有关的过程数据与结果数据即可，并且对数据标准与数据授权等进行审查，最大限度地破除行政机关的数据壁垒，其运作机理如图1所示。
如前文所述，在实践中，检察机关往往只能调阅到案件的结果数据，而不能调取与案件有关的过程数据。同时，尽管检察机关已经有了相对充足的使用算法技术经验，但由于行政机关与检察机关所使用的算法构架的不同，导致检察机关在应对具体问题时往往会面对一定的技术壁垒。行政机关出于增强数据能力、提升办公自动化水平的考量，其算法编写时会强调增强数据的收集能力，并强调其在无人化的情况下独立办公的能力，这与检察机关使用的检察数据系统之间存在功能上的区别，这就给检察机关的日常办案带来了挑战。为此，检察机关有必要在既有数字平台构建的基础上，进一步开展有效的数字化改革，进一步提升自身的数字能力，并从软件与硬件两个不同的层面完善与行政机关的数据交换机制。
三
自动化行政违法检察监督机制实现
的具体路径
（一）明确界定人民检察机关对自动化行政违法的监督范围
构建自动化行政违法的检察监督机制，首先，要明确界定检察机关的监督范围。虽然说《人民检察院组织法》与其他规范文件授权检察机关可以审查“行政行为”，但这里的行政行为是否包括狭义行政行为之外的行政规范性文件，存在一定的争议，有关的规范性文件也尚未针对这一问题进行回应。为此，有的观点认为，应当对既有的审查范围进行扩大化解释，将行政立法行为纳入检察机关审查范围中。但是，对行政检察而言，这种对行政立法进行主动审查的行为存在极高的风险，倘P122若检察机关获得对行政立法行为的监督权限，势必将会对既有的立法监督与备案审查制度造成冲击，不利于理顺相关国家机关之间的职权关系。故而对检察机关而言，采用附带性审查成为了相对合理的选择。在这种情况下，检察机关在审查自动化行政违法行为的同时，可以对其数据标准进行附带性审查，从审查对象的角度解决检察机关难以审查数据标准与数据收集范围的问题，同时又可最大化地避免检察权过度扩张带来的法治风险。
其次，检察机关要坚持用预防性的理念进行审查。在检察机关日常的行政检察监督工作中，检察权的介入往往以行政违法危害结果的发生为前提。但对自动化行政违法而言，其危害结果并不仅仅体现在数据收集阶段（行政行为阶段），而在行政机关制订相关的数据标准，框定行政数据收集的范围阶段，有可能对行政相对人的数据权利造成干扰，这也就要求检察机关坚持风险预防的原则进行监督。风险预防原则“所要解决的主要是对于科学上不确定的危害应当采取何种干预手段的问题”，即“对于任何可能影响环境的行为，都应当对其后果进行预测，并根据预测确定是否可以为该行为、以何种方式为该行为和采取什么样的补救措施”。“风险预防原则”具体体现在一系列预防性行政法律监督制度之中，但因法律存在的滞后性，如果某风险预防性制度未上升到法律层面，或者当具体的法律制度不能及时制定，行政机关在数据领域的行政立法缺乏依据时，法律原则可以填补法律制度的空白，成为行政立法的法律依据。当数据标准、数据范围存在对相对人数据权可能的侵犯时，则需要检察机关通过检察建议等手段实现预防性监督功能，督促行政机关对有关数据领域的行政立法进行及时更正。
最后，检察机关对数据领域行政规范性文件的预防性审查，核心是有效地控制行政数据收集的边界。近年来，在立法领域体现出了明显的数据扩张的特征。公共数据边界的扩展有合理的政策推动因素，且紧紧围绕数据要素价值利用这一主题展开。实现数据要素价值最大化的理念，或称“数据功利主义”，为数据范围的扩展提供了底层动力。自动化行政数据与其他行业的公共数据不同，公民使用这些数据往往是被动的，即在公权力对公民的私权产生干预之后，公民出于权利救济的目的查阅这些执法的数据，例如，在行政诉讼或者复议时要求执法机关提交包括相关的执法记录在内的证据，并非公民为了自身所需主动使用或者查阅这些数据。同样地，即使出现了查阅这些数据的可能性，也不能完全地公开这些数据，由于包括在公共场合的行动轨迹在内的数据并非仅仅是公民自身的行动轨迹，即单位内的自动化行政数据往往是多个行政相对人的数据权的集合。故而，检察机关要对行政立法数据收集范围进行限定，使其收集的范围要符合比例原则的要求。
（二）合理使用检察建议、检察听证等制度手段
1.进一步发挥检察建议等非诉手段的作用
《人民检察院检察建议工作规定》明确了检察机关以检察建议的形式，要求行政机关纠正行为违法行为。对检察机关而言，面对自动化行政违法时，要合理利用检察建议、检察听证等既有制度P123手段，同时应进一步利用检察机关的调查核实权，对案件事实进行有效查明。另外，为了保证检察机关检察监督的谦抑性，在自动化行政的检察监督体系之中，要只针对行政行为是否合法进行审查和建议，应只具备请求权与建议权，而没有实体层面的变更权，对行政裁量结果要予以尊重。同时，应当明确行政检察监督应当以被动审查为主、主动审查为辅，避免出现在自动化行政的法治化进程之中，检察监督权四处出击，改变行政裁量的实体与程序的情况。
2.促进检察监督中诉讼与非诉手段之间的衔接
从组织结构的角度来看，行政检察监督的非诉程序与行政公益诉讼往往是由不同的部门负责的，有必要完善检察机关内部的行政案件移送程序。从规范层面来看，《行政诉讼法》的规定为针对涉自动化行政的公益诉讼留足了制度空间，但行政公益诉讼的案件范围始终是有限的，不能完全涵盖所有的行政活动，故而有必要从立法层面予以限定其范围，从而明确两者之间衔接的具体移送标准。如前文所述，在审查自动化行政的行政违法案件时，检察机关往往要依赖行政机关提交的数据资料，以及第三方鉴定机构所提交的鉴定意见与报告，这就导致检察机关会陷入与行政机关相同的“机器依赖”之中。因此，有必要从技术角度，对检察机关相关部门的工作人员进行技术培训，从而便于案件的办理，以及对自动化行政违法进行更加完善细致的监督。
（三）积极利用数字技术构建行政机关数据授权清单与数字台账
在数字政府的建设实践中，行政机关数据授权往往较为模糊，有的甚至并未获得授权。故而，对检察机关而言，利用既有的自动化检察的技术与平台，梳理既有的数字行政授权范围并制作电子台账，是十分有必要的。从检察权本身的职权角度来看，数字授权台账的构建是检察机关调查核实权的组成部分，这也就要求其在法律规定的调查核实权的权限内运作。由于检察机关本身既不负责具体的行政事务，也不负责行政诉讼案件的具体审查。因此，检察机关在行政检察监督的案件办理过程中，证据来源相当大的一部分是随案移交的案卷与证据材料。笔者认为，为了调查核实权的充分实现，有必要对这一条款进行细化，明确检察机关在自动化行政违法检察监督中的调查权边界。具体而言，在坚持检察权谦抑性的基础上，检察机关应当在以下两个方面发力。
一方面，检察机关应当对既有规范体系之中行政机关被授权的事项进行全面的梳理。目前，我国自动化行政行为的行政授权是立法授权与行政行为的集合，而不仅仅是立法行为，除了理论界与实务界熟知的《中华人民共和国行政处罚法》第41条之外，仍然有大量的行政法规、部门规章乃至地方性立法对行政机关的自动化行政行为进行授权。例如，在交通行政领域，交通行政执法的自动化行政授权，有相当一部分是来自《交通运输行政执法程序规定》等之中，其上位法的授权规定往往十分模糊，难以直接适用。从特别规范、标准措施与概括授权等授权分类的角度来看，道路交通自动化行政的标准措施与特别条款，大多是由行政立法提供的，是对《中华人民共和国道路交通安全法》的概括性授权的进一步具体化。在实践过程中，往往会出现行政立法与地方性立法的授权范P124围突破法律规定的现象。故而检察机关仅从组织法与上位法的角度进行授权梳理，往往会不甚全面，这也就要求检察机关从行政基本法—部门行政法的二元结构的角度出发，对法律、行政法规、部门规章进行系统、全面的梳理。同时，行政机关应当以类型化梳理的方式，对法规范的授权条款的特别规范、标准措施与概括授权进行分类，并与案件办理之中，行政机关的自动化行政执法所可能涉及的授权领域结合，从而及时发现行政机关的违法现象，并且对非法授权进行制止。
另一方面，检察机关应当合理利用既有的数字行政平台，制作数字化的授权台账。如前文所述，检察机关在应对自动化行政违法时，一个十分重要的优势就在于其完善、系统性的数字检察体系。这也就要求检察机关合理利用这些既有的数字化资源开展监督。在当前各地的检察工作中，制作数字检察台账是十分常见的手段。在自动化行政的行政授权梳理中，假如行政机关以人工填报的方式进行梳理，不仅无法提升办案效率，更难以实现类案治理的目标。故而，检察机关应当应用数字化与人工智能技术，以类型化的方式制作授权台账，并与案件办理系统相连通，进行类型化的数字储存与规制。在案件办理中，可以自动地实现授权情况的对比与查找，对同一类型的越权案件实现有效的类案监督。
（四）加大对自动化行政行为的技术与规范问题进行合理审查的力度
自动化行政的检察监督机制的专业性是法理与技术的统一，即检察机关在针对某一行政活动的检察监督过程中，要对自动化行政行为涉及的法律问题与技术问题同时作出判断，即检察机关对自动化行政行为的法律属性的判断，要同时兼顾法理与技术两个不同的方面。在自动化行政的合法性审查过程中，对自动化行政行为的违法属性进行判断是根本的标准，行政机关的技术违规往往是诱发其行政违法的直接原因，二者之间是表与里的关系。这一判断的依据在于，自动化行政设备的使用并没有造成行政行为根本性转变，全自动行政行为目前来看仍然是不存在的，技术的进步无法在行政活动之中完全代替公务员的人工作用，即使是目前自动化程度最高的行政行为，从其裁量的属性来看，在决策阶段或者实施阶段进行的自动化行政行为，基本上是羁束性的，不具备裁量的空间。而自动化程度相对较低的行政行为，其裁量的过程往往还是依赖人工进行的。例如，交通行政管理中利用自动化测速设备进行的行政行为，其违法性判断的阶段（裁量阶段），仍旧是由执法人员人工完成的。因此，在自动化行政违法性判断的过程中，其根本的要素与一般的行政行为并无不同，都是对行政行为的行政过程与实体裁量进行审查。在自动化行政的语境之下，行政违法往往是由于技术运用未能与行政正当程序有效结合导致的，技术因素应当进行考虑，但并非根本的要素。
在自动化行政检察监督审查的过程中，技术使用也是十分重要的考虑因素，其原因在于，自动化行政的行政违法，其起始往往是行政机关对自动化行政设备的使用，即技术的使用往往是自动化行政行为行政违法的直接诱因。由于自动化技术本身具有不可控性，因此，在执法实践之中，往往P125会出现行政机关按照基本行政程序进行了法制与技术审查，但仍造成行政相对人权利损害的情况。例如，在包括“秒批”在内的自动化行政许可行为中，许可设备的安装与使用符合行政许可法律法规的要求，但在使用时设备发生了损坏或是程序故障，此时技术的应用状态与结果直接影响了法律审查的判断，审查的重点也将变化为行政机关是否履行了先行的技术审查义务，也存在行政机关在赔偿之后存在向第三方的技术提供商追偿的可能性，以及第三方与行政机关之间的责任分配的问题。因此，检察机关在对自动化行政行为进行审查时，要以法律规范尤其是行政程序规范为根本标准，同时，要兼顾技术的使用造成的责任认定与分配的问题，尤其要在损害发生之后，对行政机关应当承担的先行数据义务进行审查。
（五）有效处理检察数据与行政数据之间的通用关系
对检察机关而言，有效应对自动化行政违法的核心环节之一，就是有效地获取行政机关掌握的行政数据。由于众所周知的原因，检察机关等非行政机关获取行政机关的数据，往往会遇到较大的阻力。为此，检察机关有必要在既有的数字平台构建的基础上，进一步开展有效的数字化改革，进一步提升自身的数字能力，并从软件与硬件两个不同的层面完善与行政机关的数据通用交换机制。同时，要合理处理检察数据与行政数据的通用关系，就要合理利用既有的制度授权与技术手段。
一方面，检察机关要主动、合理地利用检察机关的调查核实权。对检察机关内部的数据统合而言，行政机关往往以涉密或者要求数据统合的机关无权获取数据为由拒绝。但对检察机关而言，《人民检察院组织法》及其他法律法规赋予了其充分的调查核实权。为了保障调查核实权的充分实现，有必要对这一条款进行细化的规定，赋予检察机关调阅权。检察机关可以调阅除涉及国家秘密之外的所有案卷与证据材料，包含行政诉讼案件中的诉讼案卷的正副卷以及执行案卷，以及涉及行政机关负责的行政执法的案卷与材料，尤其包含自动化行政设备运行的基础数据与性能说明，对不愿、不配合调查核实的行政机关，可以提起公益诉讼，或依据有关规定移交纪检监察机关。
另一方面，检察机关应当进一步完善涉及案件数据移交时的数据标准。由于行政数据的移交往往是一案一移交，而非数据库的接入，这也就要求检察机关进一步完善自身的数据库建设，明确行政机关移交行政数据时的数据接口与数据标准，同时检察机关应当对行政机关所移交的行政数据进行类案存档归类，对于同一类型案由的案件的数据统一归类，并进行集中研判，从而便于针对现实中棘手的问题进行类案研判与分析，进一步提升检察机关的数字化办理的能力与水平。
四
结语
2021年，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021-2025）》指出，健全法治政府建设科技保障体系，全面建设数字法治政府。2024年3月9日，最高人民检察院发布《行政检察工作白皮书（2023）》，提出将进一步对行政行为进行有效监督。以上文件的发布为新时代数字法治政府建设指明了发展方向，同时也赋予了检察机关艰巨的法治监督责任。因此，作为新时代行政监督重要途径的检察监督机制，必将在数字政府建设之中发挥更大的作用。检察机关应当在坚守谦抑P126性原则的基础上，以自动化行政行为和数据授权、标准为核心监督对象构建完善的监督审查机制，并且与数字检察工程建设有机结合，实现事前、事中、事后的全过程、穿透性监督，激活行政公益诉讼、行政检察建议、行政检察听证、纪检监察移送等已有的制度手段，充分实现预防性监督的制度目标。P127
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