编者按：今年我国改革开放刚跨过了三十年。认真回顾与总结改革开放三十年我国石油工业的伟大历程意义重大。一方面，这三十年我国石油工业取得了辉煌的成就，雄辩地证明，建设具有中国特色的社会主义石油工业，走社会主义市场经济的路是完全正确的；另一方面，三十年我国石油工业改革开放的实践并不平坦，我们遇到了前所未有的矛盾与问题，它说明由计划经济向社会主义市场经济过渡是个为时不短的历史时期，这个时期是个具有其特殊性的历史时期，又是个矛盾的多发期，总结这个时期的经验与教训，探索规律对于顺利完成过渡期的历史使命，异常重要。
　　党的十一届三中全会以来，我国石油工业在党中央改革开放的方针指引下，书写了改革发展的辉煌篇章。值此纪念中国改革开放30年之际，有必要对石油工业的改革开放实践进行总结和思考，以利于进一步深化改革、扩大开放，促进石油工业更好更快地发展。 一、石油工业改革开放的主要历程 　　石油工业改革开放30年的历程，大致可以分为三个阶段。 　　第一阶段，1978年到1988年。改革的主要内容是扩大石油企业自主权，推行承包经营责任制；坚持“引进来”的方针，开启石油资源的对外合作；改革石油行政管理体制，组建国家石油公司。这个阶段的标志性事件是1988年撤销国家石油工业部。 　　第二阶段，1989年到2001年。这一阶段主要是推进石油石化产业重组和国有石油企业改制上市，建立现代企业制度；实行政企分开、政资分开，发挥市场在资源配置中的基础性作用；石油公司开始“走出去”，参与国际油气合作。这个阶段的标志性事件是2000年前后中国石油、中国石化和中国海油三大公司重组改制，并相继在海外资本市场成功上市。 　　第三阶段，2002年至今。改革的重点是按照党的十六大以来中央关于完善社会主义市场经济体制的要求，改善政府宏观调控，强化市场的作用；推进国家石油公司产权制度改革，健全现代企业法人治理结构；加快企业“走出去”步伐，广泛开展多领域的国际石油合作。目前，这一阶段仍在延续。 　　石油工业30年的改革开放历史是不平凡的，是由众多参与者和百万石油石化职工共同创造的，其中许多重大事件和重要内容值得回顾和总结。 　1. 实行一亿吨原油产量包干 　　1978年，我国原油产量突破一亿吨，成为世界石油生产大国。但由于长期资金投入不足，1979年之后原油生产连续两年徘徊不前，呈下降之势。作为国民经济的支柱产业和出口创汇的重要来源，稳产一亿吨原油成为石油工业发展的紧迫任务。为此，石油工业部向中央提出了一亿吨原油产量包干的改革建议。中央很快批准，从1981年起对石油工业实行一亿吨原油产量包干政策，在完成原油生产任务后，可将超产原油按国际市场价格出售，价差收入由石油工业部留用。与此同时，石油工业部对下属油田企业实行再包干，对企业超产和节约原油的价差收入进行二八分成。企业分成的大部分作为石油勘探开发基金，小部分用作职工福利和奖励。一亿吨产量包干是我国上世纪80年代最大的行业承包政策，这一政策极大地调动了石油企业的生产积极性，缓解了发展资金短缺的矛盾，促进了原油产量的稳步提高，使我国原油产量1985年即达到1.25亿吨。这项重大政策在执行过程中曾有过调整，但从总体上一直延续到1994年。 　2. 海洋石油率先对外开放 　　上世纪70年代是世界海洋石油工业快速发展时期。我国有较丰富的海洋石油资源，但当时缺乏勘探开发的装备和资金，如何加快海上石油的勘探开发成为一个突出问题。为此，1980年前后，石油工业部曾多次组团出国考察，提出与国外公司合作勘探开发我国海上油气资源的建议，并开始合作试验。在广泛调查和充分研究的基础上，中央决定在我指定海域实行国际招标，开展海洋石油对外合作，并于1982年颁布了《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》及相关法规。1983年进行首轮公开招标，就同9个国家27家石油公司签订了18个石油合同，开启了我国石油资源对外合作的先河。通过对外开放与合作，解决了当时资金和设备短缺的困难，提供了学习国外先进技术和管理经验的机会，取得了一批丰硕成果。截至1997年底，共与18个国家和地区的67家石油公司签订了131个石油合同和协议，直接利用外资57.2亿美元，推动了我国海洋石油事业的发展。 　　与此同时，陆上石油资源也逐步对外开放，1985年南方11个省区先行开放。1993年陆上石油对外合作条例颁布，对外开放的省区扩展到北方10省区。在炼油化工领域，合资合作的项目从少到多、由小到大，对外开放程度不断加深。 　3. 三大国家石油公司相继成立 　　通过建立大型企业集团来加快发展关系国计民生的支柱产业，是我国工业体制改革的重要举措。为更好地开展对外合作，加快海洋石油工业发展，1982年海洋石油总公司应运而生。为解决石化工业管理体制中的条块分割和产业发展的重复低效问题，充分加工利用好一亿吨原油资源，1983年中央决定打破部门、地区、行业界限，成立中国石油化工总公司，负责管理经营全国39个重要炼油、石油化工和化纤企业，并明确要求石化总公司要办成自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的经济实体。1988年中央决定撤销石油工业部，成立中国石油天然气总公司，统一管理和经营陆上石油天然气资源的勘探、开发和生产建设。三大国家石油公司的成立，是改革开放初期我国工业管理体制改革的重大成功实践，优化了资源的综合利用，强化了公司的生产经营责任，促进了我国石油工业的发展。 　4. 国家石油公司重组上市 　　20世纪80年代三大石油公司成立后的一段时间内，石油工业产业链中出现了上下游、内外贸和陆海域相互分割的问题，发展不平衡和利益不均的矛盾日渐显露出来。1998年中央决定实施石油石化战略大重组，通过行政性资产划拨和互换，将原石油天然气总公司和石化总公司改组为两个大型石油石化集团公司，实现上下游、产供销、内外贸一体化经营。这次大重组优化了石油工业的产业结构，调整了利益关系，形成了竞争与合作的格局，为后来两大集团内部重组和上市奠定了基础。1999年中国石油、中国石化和中国海油按照“主业与辅业分离、优良资产与不良资产分离、企业职能与社会职能分离”的原则，开展企业内部重组，组建了各自的股份公司。2000年至2001年，三家股份公司先后实现在海外成功上市。这标志着国有石油公司的产权改革取得了历史性突破，并成功走上国际资本市场的大舞台。 　5. 原油成品油价格改革不断探索 　　改革开放以前，我国实行单一的计划定价体制和一定多年不变的低油价政策。实行一亿吨原油产量包干后，原油和成品油销售形成了“计划内平价、计划外高价”的价格双轨制。这种体制为石油企业发展融集了急需的资金，但在当时的历史环境下也带来了石油市场流通秩序混乱的问题。1994年，中央决定取消石油价格双轨制，实行计划内外价格并轨和提高价格水平的重要改革，同时对原油、成品油的资源实行政府统一配置，整顿流通秩序。这次改革，在促进生产和改善流通秩序方面很快见到了实效。1998年至2001年，国家开始新一轮石油价格改革。确定国内原油价格按与进口原油到厂成本价相当的原则，由购销双方商定。这一改革举措实现了国内外原油价格接轨和机制转变，执行至今效果良好。同时确定对成品油实行政府指导价，由政府参照国际市场价格水平公布零售中准价，允许企业在一定范围内浮动，并对批发和零售价差作了限定。在执行过程中，由于成品油价格呈现多变状态并涉及复杂的利益关系，2005年政府对成品油定价机制再次调整，加大了管制力度。石油价格历经几次重大改革，曲折前行，不断朝着市场决定价格的方向发展。 　6.“走出去”的步伐不断加快 　　1993年我国成为石油净进口国。中央审时度势，提出充分利用国内外两种资源、两个市场的战略方针，推动石油工业加快“走出去”的步伐。中国石油1993年开始探索海外油气勘探开发合作，1997年先后中标苏丹、委内瑞拉、哈萨克斯坦等海外项目，实现了国际油气勘探开发合作的重大突破；2005年成功收购哈萨克斯坦PK石油公司，成为当年国际石油业影响最大的并购事件之一；2007年在同土库曼斯坦的天然气合作中又取得重大进展。中国海油1994年在印尼购买了阿科公司马六甲油田32.85%的股份，成为该油田最大的股东，迈出了开拓国际市场的重要一步；2002年后又在印尼、澳大利亚和尼日利亚成功收购油气项目。中国石化先后与沙特、伊朗、俄罗斯等国石油公司进行勘探开发合作，同时积极开展海外石油下游业务合作，2003年完成的伊朗炼油厂改造项目是我国第一个海外大型石油化工工程总承包项目；2005年后又获得沙特等一批重大合作项目。经过国际合作的实践锻炼，三大石油公司已经成为全球重要的油气合作力量。 　7. 石油石化企业改革不断深化 　　石油石化企业改革经过了从扩大企业自主权，推行承包经营责任制到产权制度改革，建立现代企业制度的历程。其中，中国海油按照“油公司集中统一、专业公司相对独立、基地系统逐步分离”的思路不断深化公司改革和制度创新。中国石油在完善经营责任制，解体内部“大而全、小而全”和构建“油公司”体制等方面进行了改革尝试。中国石化在实行投资结构多元化，骨干企业股份制改造和上市等方面进行了积极探索。三大公司还通过内部专业化重组，主辅分离、减员增效、移交企业办社会等重大举措，积极推进企业结构优化调整；通过计划财务、劳动人事、采购销售等各项制度的改革和创新，不断向着现代公司管理体制稳步前进。 　8. 石油工业主管部门多次变革 　　改革开放以前，我国石油工业的政府管理部门历经燃料工业部、石油工业部、燃料与化学工业部、石油化学工业部多次更替。改革开放以来，石油工业的主管部门变化依然频繁。1978年撤销石油化学工业部，恢复石油工业部。1980年成立能源委员会负责管理石油部、煤炭部、电力部，1982年能源委撤销。1988年在机构改革中撤销石油部、煤炭部、电力部，成立能源部，负责管理三个部撤销后新组建的石油、煤炭等总公司。时隔5年，能源部被撤销。在1998年的政府机构改革中成立了国家石油和化学工业局，承担石油工业的部分管理职能，该机构于3年后撤销。此后政府再没有设立石油工业主管部门，相关管理职能分别由发改委、财政部、商务部、国资委等政府综合管理部门承担。2008年成立发改委管理的国家能源局，行使能源行业的管理职能。主管部门的多次变革表明，石油工业行政管理体制的改革一直处在探索之中。 二、石油工业30年的重大变化与主要成就 　　经过30年的改革开放，我国石油工业管理体制实现了从高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，石油企业实现了从政府的附属物向法人实体和市场竞争主体的转变，石油工业实现了从封闭或半封闭状态向全面开放的战略转变，保持了较快发展，取得了巨大成就。 　1. 石油工业的政府管理体制发生重大改变 　　石油工业管理体制改革的着力点是调整政府与企业的关系，建立适应社会主义市场经济要求的新型管理体制。改革前，石油工业实行高度集中的计划管理，政府主管部门集出资者、管理者和经营者于一身，对全行业的人财物、产供销统一管理，指令性计划统领一切。随着我国行政管理体制改革的深化，政府对石油工业的管理基本实现了政企职能分开和政资管理分开。政府综合管理部门侧重制定政策，监督运行，实施宏观调控；国有资产管理部门行使出资人代表的职责。管理方式实现了由直接管理向间接管理转变，取消了指令性计划，不再干预企业的生产经营活动。国家石油公司拥有独立自主的经营权利，已经成为市场竞争的主体。 　2. 石油工业市场运行机制基本形成 　　石油工业改革的中心是调整计划与市场的关系，建立完善的石油市场体系。改革初期，石油工业完全是国有经济成分，目前已形成国有经济为主体、多元经济成分共同参与的市场竞争格局。在勘探开发领域，除三大公司外，还有延长等地方企业和多家外资公司参与；在炼油领域，合资合作规模越来越大，地方和民营炼厂原油加工能力约占全国1/5；在石油化工领域，已形成国有、民营、外资企业多元竞争的局面；在油品零售领域中，三大公司以外的加油站数量约占40%。改革前，石油石化企业的人财物等生产要素完全实行计划配置。目前石油石化企业的生产资料可以自主地从市场采购，用工制度实现了市场化和合同化，资金可通过银行贷款、发行债券和股票等多种手段从市场获取。石油产品销售取消了计划配置，油品流通市场化程度不断提高。石油价格改革迈出重要步伐，目前除成品油实行政府指导价、天然气实行政府定价外，原油和其他石化产品价格已经放开。 　3. 石油石化企业管理体制发生深刻变化 　　经过30年的改革开放，石油石化企业的管理体制不断变革创新，现代企业制度初步建立。上市公司形成了比较规范的法人治理结构，权力机构、决策机构、监督机构和经营管理层各负其责、协调运转、有效制衡，运营效率明显提升。未上市部分通过结构调整和专业化重组，“大而全”、“小而全”的产业布局和组织形态发生了重大变化，多级法人实体和管理层级被取消。企业的生产经营、计划财务、人力资源和物流信息等管理制度、管理方法和管理手段更加适应市场化，更趋现代化。与此同时，企业的经营理念经历了从追求生产数量到追求企业效益，再到追求企业利益与履行社会责任相结合，发生了质的变化和提升。大庆精神、铁人精神也在新时期得到进一步发扬光大。 　4. 石油国际合作实现历史性突破 　　30年来，石油工业打破封闭、半封闭的思想禁锢，积极实行对外开放，从“引进来”到“走出去”，从资本输入到资本输出，从单一领域到多个领域，逐步融入世界石油工业体系。国际合作的地域和业务范围不断国内合资合作遍及石油工业各个领域。海外合作区域已扩展到非洲、中亚俄罗斯、亚太、美洲和中东地区等世界主要油气资源富集地；业务范围涉及油气勘探开发、炼油化工、油气贸易和工程技术服务等多个领域。国际合作的方法和手段更加灵活多样。在“引进来”方面，从单纯的技术、设备进口到以市场换资金、换资源，水平不断提升。在“走出去”方面，从开发项目到风险勘探，从参股合作到兼并收购公司，从联合运营到独立运作，能力明显提升。在国际合作中，不仅成功运作了一批大型项目，获得了可观的油气储产量，更培养了一支熟悉国际石油合作规则的人才队伍，为未来的发展积累了宝贵经验。中国石油石化企业已被国际石油界所认可，赢得了良好信誉。 　5. 综合实力和国际竞争力大幅提升 　　30年的改革开放和技术进步极大地解放了生产力，石油工业实现了持续快速发展，综合实力和国际竞争力显著增强。 　　石油产量稳步提高，天然气产量快速增长。1978年至2007年，国内新增探明石油地质储量207亿吨，新增探明天然气地质储量5.7万亿立方米，分别是改革开放前累计探明石油和天然气地质储量的3倍和36倍。原油产量年均增长2.3%，是同期全球平均增速的2.5倍；天然气产量年均增长5.6%，为同期全球平均增速的2.1倍。2007年国内原油天然气产量分别达到1.87亿吨和694亿立方米，分别比1978年增长79%和406%。 　　炼油能力不断增加，石化工业快速发展。1978年我国的原油年加工能力还不到1亿吨，2007年就达到3.7亿吨，相当于每年新增1000万吨原油加工能力。2007年加工原油3.27亿吨，成为仅次于美国的全球第二大炼油国。乙烯产量由1978年的38万吨猛增到2007年的1048万吨，增长26.6倍；合成树脂、合成橡胶、合成纤维产量分别达到3074万吨、222万吨和2202万吨，分别比1978年增长44.3倍、20.7倍和150.6倍，成为名副其实的石化产品生产大国。 　　管道运输突飞猛进，管网体系初步形成。2007年底，我国原油、成品油和天然气管道总里程达到5.4万千米，初步形成横跨东西、纵贯南北、覆盖全国、连通海外的油气管网。尤其是全长约3843千米、年输气能力180亿立方米的西气东输管道，成为国家实施西部大开发的标志性工程，大大缓解了东部地区能源短缺的矛盾。 　　跨国经营成果丰硕，发展基础不断夯实。到2007年底，我国三大石油公司海外业务遍及全球50多个国家和地区。2007年海外原油作业产量和权益产量分别达到8800万吨和4100万吨，天然气作业产量和权益产量分别达到80亿立方米和60亿立方米，油气管道总里程达到5300千米，海外工程技术服务合同额达到52亿美元，原油成品油进出口贸易量达到2.1亿吨。 　　技术水平快速提高，装备制造能力明显增强。到目前为止，我国已掌握高分辨率地震、山地地震、水平井、多分支井、欠平衡井、超深井、三次采油等各种先进的陆上油气勘探开发技术；掌握了滩海和中深海油气勘探开发技术、复杂条件下的管道施工技术；高酸高硫原油加工和清洁油品生产技术接近国际先进水平。形成了比较完备的石油装备制造体系，大部分装备产品实现了国产化。12000米特深井钻机、大口径高钢级油气输送管、百万吨级海上浮式生产储油系统等已达到国际先进水平，千万吨级炼油装置设备国产化率达到90%以上，百万吨级乙烯装置设备国产化率也已达到85%以上。 　　企业竞争力大幅提高，国际影响力日益增强。2007年，中国石油、中国石化和中国海油三大石油公司销售收入合计达2.37万亿元，占中央企业总量的24.1%；实现利润总额3242亿元，占中央企业总量的32.5%；上交国家税费3400亿元，占中央企业总量的40%，成为国有企业的中坚力量。在2007年全球石油公司50强排名中，中国石油和中国石化分列第7位和第29位；在2008年《财富》杂志500强中，中国石化、中国石油、中国海油分别排第16位、25位和409位。 三、坚定不移地推进改革开放 　　过去30年，我国石油工业改革和发展取得了巨大成就。当前和今后一段时期，我国石油工业改革和发展面临更加严峻的挑战。从国际看，石油供求关系总体偏紧，围绕石油资源的竞争更加激烈，石油价格将继续在较高水平震荡。从国内看，今年我国石油对外依存度已超过50%，而且随着国民经济的持续较快发展，对外依存度将呈逐年加大的趋势，保障我国石油的安全供应已成为更加突出的战略问题。 　　过去30年，石油工业的发展得益于改革开放，今后要实现又好又快发展，仍必须坚定不移地推进改革开放。改革开放要以科学发展观为指导，以保障国家石油安全供应为中心，坚持市场化、国际化、公司化的改革取向，着力解决影响科学发展的深层次体制和机制问题，进一步解放生产力。 　1. 不断完善石油市场经济体系 　　发挥市场在资源配置中的基础性作用，必须有一个健全的市场体系。国内外的实践证明，市场作用的有效性与其完善程度成正比，而市场作用的有效性又影响着一个国家和行业的经济效率和整体竞争力。 　　完善石油市场经济体系包括提高市场化程度，发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，健全市场监管等诸多方面。当务之急是要健全石油价格市场决定机制，使价格真正反映供求状况和资源稀缺程度，有效解决供应紧缺和消费过度扩张的问题。成品油价格的改革应在总结过去几次改革经验教训的基础上，抓紧建立起既参照国际价格水平，又反映国内供需的市场价格形成机制，并逐步放开进出口限制，增加市场供应的弹性。 　　我国天然气生产和消费发展较快，进口天然气将不断增加。目前国内天然气价格水平，既低于可比能源的价格，更低于国际价格水平，不利于有效利用和节约。应及时研究并出台天然气价格改革方案，改进现行定价机制，提高价格市场化程度。 　　完善石油市场体系还应探索建立油气勘查开采矿业权市场，推动油气储量资源的商品化和有序流转；进一步健全炼油化工和管道运输行业的市场准入制度；严格销售企业的资质管理，规范油品市场的监管制度。另外从长远发展看，还应在条件具备时开辟面向国内外市场的、统一规范的石油商品交易市场，以规避风险，扩大中国在世界石油市场价格体系中的话语权。 　2. 继续改善政府宏观调控 　　我国是石油生产和消费大国，石油工业是关系国计民生的重要行业。在坚持市场化改革的过程中需要政府进行宏观调控，也应当设立行业管理部门，这一点已为30年的改革历史所证明。改善政府宏观调控的关键在于转变政府管理部门职能，明确哪些职能是需要退出的，哪些职能是需要加强的，哪些职能是短期过渡的。政府管理部门应进一步减少不必要的行政审批和核准事项，切实改变忙于应对眼前事务、陷于处理具体事项的状况。重点抓好石油发展战略和规划的制定、石油资源和市场的监管、石油政策法规的建设等，使宏观调控更具前瞻性、及时性和有效性。同时应进一步理顺相关政府部门之间的关系，减少宏观管理部门、专业管理部门和出资人代表机构之间的职能交叉和多头管理。 　　据调查，国外不少国家对石油工业的行政管理是把政策制定和实施监管分开进行的。这既有利于宏观政策的制定，又有利于政策的执行监督，我们不妨加以借鉴。从石油行业的特点和规律出发，对资源市场、管输市场、流通市场和技术安全环保等方面改进监管体制，依法进行监管，改变监管多头、监管不力的现象。 　　另外，还应加快能源领域立法。石油工业持续健康发展必须走法制化道路，目前石油法制建设明显滞后。应当抓紧修改颁布能源法，并制定与能源法相配套的石油天然气领域的法律法规，完善石油工业法律体系。 　3. 加快健全现代企业制度 　　现代企业制度是社会主义市场经济条件下的企业基本制度。建立现代企业制度是国企改革的目标，也是石油石化企业改革的目标。这一任务尚未完成，必须继续深化改革，创新体制和机制。股份制是公有制的主要实现形式。石油石化企业深化改革，首先要推进产权制度改革，已上市的公司要择机扩大公众股的股权比，逐步改变“一股独大”的状况；未上市的企业要创造条件通过注入上市公司、重组上市和引进战略投资者等途径实现股权多元化。公司制是现代企业制度的一种有效组织形式，而规范的法人治理结构又是现代公司制度的核心。石油石化企业应按照“公司法”的要求，建立健全企业董事会，推进外部董事和监事制度，建立起规范的权利制衡机制，同时要完善重大决策失误和重大资产损失责任追究制度。要继续探索新形势下党委政治领导、职工民主管理与法人治理有效结合的途径。继续健全适应市场化、信息化、人文化要求的石油石化企业内部管理制度。强化基础管理，完善计划管理和财务管理制度，改革劳动、人事、分配制度等，形成更加有效的激励机制、约束机制和内控机制。 　4. 进一步提升对外开放水平 　　世界石油资源分布的不均衡性决定了石油工业的国际化程度和竞争性。我国石油对外依存度的提高决定了我们只有不断提升对外开放水平，拓展对外开放的广度和深度，才能保证我国的石油安全供应，实现持续健康发展。 　　进一步提升对外开放水平包括“引进来”和“走出去”两个方面，当前“走出去”更为重要。“走出去”开展国际石油合作，是一项长期而复杂的任务，首先需要政府制定明确的战略和规划，统一指导政府各部门及各相关企业的思想和行动。上世纪70年代初第一次石油危机后，美国政府对此一直高度重视，从未间断，值得我们借鉴。其次，各石油公司“走出去”发展应以保障国家石油安全供应为中心，坚持互利共赢的基本原则，注重协作配合，形成合力。今后国际石油资源市场的竞争更趋激烈，企业“走出去”的风险加大，政府应及时研究出台相应的配套政策，给予大力支持。 　　要继续扩大国内全方位对外合作，包括石油勘探开发和炼油化工领域，油品进出口贸易和销售，新能源开发及节能降耗等领域的对外合作。同时要积极探索合作的新方式，寻找用市场和资金换取资源和技术的多种有效途径，更好地解决我国石油资源短缺和关键技术制约的问题。 　　30年的实践充分证明，只有坚持改革开放才能最大限度解放石油工业生产力。在新的历史时期，石油工业必须以科学发展观为指导，继续深化改革、扩大开放，不断完善市场经济体系，进一步转变发展方式，切实提高供应保障能力，为国民经济又好又快发展作出更大更积极的贡献。（作者系原国家石化局副局长、中国石油天然气集团公司原总经理、全国人大财经委委员） 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（自动化网莫铭编辑）