推进新时期智慧城市高质量发展，系统打造数字中国建设综合载体
文 | 国家信息中心信息化和产业发展部主任 单志广
近日，国家发改委、国家数据局等部门联合印发《关于深化智慧城市发展 推进城市全域数字化转型的指导意见》（以下简称《指导意见》），标志着我国智慧城市建设进入深化发展的新阶段。加快推进城市数字化转型、智慧化发展是新时期促进城市高质量发展、高效能治理和高品质生活的必然要求，是系统推进数字中国建设的关键战略举措。
01
新时期我国智慧城市发展的形势和趋势
习近平总书记高度重视智慧城市建设，多次对智慧城市发展做出重要指示。2016年10月9日，习近平总书记在政治局集体学习中强调，“以推行电子政务、建设新型智慧城市等为抓手，以数据集中和共享为途径，建设全国一体化的国家大数据中心，推进技术融合、业务融合、数据融合，实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务。2018年10月31日，习近平总书记指出“推进智慧城市建设，促进人工智能在公共安全领域的深度应用，加强生态领域人工智能运用，运用人工智能提高公共服务和社会治理水平。”2019年10月24日，习近平总书记指出“要推动区块链底层技术服务和新型智慧城市建设相结合，探索在信息基础设施、智慧交通、能源电力等领域的推广应用，提升城市管理的智能化、精准化水平。”2020年3月31日，习近平总书记在杭州城市大脑运营指挥中心观看“数字杭州”建设情况，指出“从信息化到智能化再到智慧化，是建设智慧城市的必由之路，前景广阔。”2022年，党的二十大报告指出，“加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市”。2023年12月，习近平总书记在上海考察时指出，“在城市规划和执行上坚持一张蓝图绘到底，加快城市数字化转型”。
回顾智慧城市发展，早在2014年国家发展改革委等八部委联合印发了《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》，旨在解决当时我国智慧城市建设缺乏顶层设计和统筹规划、体制机制创新滞后、网络安全隐患和风险突出等问题。2016年我国提出了建设具有中国特色的新型智慧城市，强调数据驱动、以人为本、统筹集约、注重实效。当前，我国智慧城市建设正在进入深化发展的新发展阶段。
从统筹机制看，多头管理向央地协同推进转变。此前，全国智慧城市建设存在政令不畅、多头管理情况。中央层面，智慧城市建设主要由国家发展改革委和中央网信办牵头协同推进全国智慧城市建设；地方层面，各地方纷纷成立大数据管理局、政务服务数据管理局等数据管理机构，统筹辖区智慧城市建设。国家智慧城市相关政策和要求难以直达地方智慧城市主管部门。2023年10月，国家数据局正式挂牌成立，统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设，协调推进智慧城市建设，全国一体、协同推进智慧城市建设的工作格局得到强化。
从发展理念看，业务数字化向数据要素化转变。此前，我国智慧城市建设的重点主要是推动各领域业务数字化，在此过程中积累了大量的数据。面向未来，需要更好发挥数据要素在城市空间的应用价值，加快健全完善数据要素市场，让数据“供得出、流得动、用得好”，在政治、经济、文化、社会、生态文明等领域更好发挥数据要素乘数效应，通过数据融合、业务协同实现整体能力的提升，向数据要智慧，向数据要治理，向数据要品质，向数据要优势。
从系统架构看，单点应用向韧性敏态系统转变。城市是有机体、生命体，是复杂巨系统。当前技术在城市场景中的单点应用已愈发成熟，在推动城市常态化运行管理方面发挥了重要作用。与此同时，疫情、洪水、极端天气等事件频发，城市运行管理的常态经常被打破，城市治理面临的场景发生重大变化，需要进一步落实“三融五跨”要求，实现城市各子系统间的高度联动和高效协作，打造“牵一发而动全身”的韧性系统、敏态系统。
从建设重点看，重视中枢向中枢末梢结合转变。基层和社区作为城市治理的最后一公里，是政务、商务、服务、家务等的交汇地，面对的高频问题日益复杂，在城市运转中发挥的作用愈加关键。过去，各地纷纷开展了城市运营指挥中心、城市大脑等中枢系统的实践探索，在城市治理决策中发挥了显著作用。然而，城市治理不仅需要全局统筹决策，还需要激活“神经末梢”、打通“最后一公里”，让各项决策在基层和社区发挥实效。
从目标对象看，管理者视角向使用者视角转变。实践证明，传统以管理者视角建设的各类系统既不管用，也不好用，甚至没人用。面向未来，更多要从用户角度和“一件事”视角出发，将数据融合、技术融合和业务融合的理念贯穿到智慧城市建设的全过程，打通信息壁垒、技术边界和业务堵点，打造能用好用的应用场景，实现有获得感的协同管理和服务。
从运营模式看，以建为主向长效建设运营转变。当前智慧城市建设运营仍未脱离政府主导模式，随着应用的扩展、范围的扩大，建设运营所需资金不断增加，城市财政资金压力持续加大、难以为继。随着智慧城市的进一步发展，迫切需要从以建为主向长效运营可持续发展转变，促进有效市场和有为政府更好结合，鼓励扶持智慧城市运营商，培育智慧城市运营服务产业生态。
02
新时期智慧城市发展理念创新和战略要求
城市在党和国家工作全局中具有举足轻重的地位。城市现代化是推进中国式现代化的必然要求，也是智慧城市建设的根本目标。新时期的智慧城市建设要完整、准确、全面贯彻新发展理念，着力建设人民城市，发展新质生产力，整体性重塑城市发展新动能、新格局、新优势，推动城市高质量发展，有力促进数字中国建设。
深化智慧城市建设，打造深入践行人民城市理念的综合载体。习近平总书记多次强调，“人民城市人民建，人民城市为人民”。新时期智慧城市建设的目标愿景就是要推进城市现代化、让城市生活更美好，促进人自由而全面的发展。不仅要针对性解决困扰城市生产、生活和治理中的堵点难点问题，大幅提升广大人民群众的获得感、幸福感、安全感，提高智慧化服务场景的体验感和满意度，还要让社会主体和人民群众更加普遍地、便利地参与智慧城市、数字经济建设活动，鼓励社会创新创业活动和价值创造，缩小数字沟通，促进共同富裕，让城市数字化转型的成果惠及全民。
深化智慧城市建设，打造加快发展新质生产力的综合载体。习近平总书记多次强调，要加快发展新质生产力。新质生产力是创新起主导作用的先进生产力质态。新时期智慧城市建设的主线就是要加快发展新质生产力，在动能层面，要大力整合城市科技创新资源，推进数字科技研发和应用的革命性突破；在要素层面，要加快城市劳动者、劳动资料和劳动对象及其优化组合的跃升，突破数据要素市场化制度难点和技术瓶颈；在载体层面，要加快建设现代化产业体系，推进传统工业、农业、服务业深度转型升级，做强做优做大数字经济。新质生产力是绿色生产力，要加快城市数字化和绿色化协同转型。发展新质生产力需要因地制宜，不同城市需要锚定切实有效的特色发展路径。新质生产力需要相适应的新型生产关系，必须进一步全面深化改革，推进适数化体制机制和制度创新。
深化智慧城市建设，系统打造推进数字中国建设的综合载体。习近平总书记多次强调，要加快数字中国建设。2023年，中共中央、国务院印发《数字中国建设整体布局规划》，提出了数字中国建设“2522”整体框架，明确了数字中国建设的概念模型和任务体系，是新时期智慧城市建设的基本遵循。智慧城市是数字中国的有机组成。因此，新时期智慧城市建设要创造性落实“2522”架构，一方面要夯实“两大基础”，推进“五位一体”深度融合，强化“两大能力”，优化“两个环境”；另一方面要结合城市区域特征、资源禀赋和发展基础，补齐发展短板，强化比较优势，建设宜居宜业、各具特色、富有活力的现代化城市。
03
新时期智慧城市建设的创新思维和战略举措
《指导意见》是近10年来我国智慧城市建设实践的总结、继承和创新，是国家数据局牵头开启深化智慧城市建设新篇章的总体蓝图和行动指引，为新时期智慧城市高质量发展指明了方向，为系统构建数字中国建设提供了综合载体和展示窗口，为数据要素市场化理论和实践创新提供了丰富的场景空间，也为国家适数化改革顶层设计和基层实践协同创新创造了有利条件。
《指导意见》内容深度契合当前智慧城市发展的形势趋势和规律，总体思路超前且有针对性，任务体系完备且着力突破创新，保障措施有力且务实可行，从五个并重可以深刻体会新时期智慧城市的创新思维和战略举措。
一是制度与技术并重。智慧城市建设是一项改革创新的系统工程，制度创新与技术创新相互促进、同等重要。《指导意见》强调整体性重塑技术架构、系统变革管理流程、一体化推进产城融合，并在全过程优化转型生态部分创造性提出了“推进适数化制度创新”具体任务，要求城市在数据基础制度、管理服务流程、适用标准建设等方面加强创新。
二是建设与运营并重。我国智慧城市建设一直存在重建设轻运营、建设运营模式单一等问题。《指导意见》创造性提出创新运维运营模式，通过建立城市数据资源运营、设施运营、服务运营体系，探索新型政企合作伙伴机制，打造城市数字化运营生态圈，增强智慧城市建设的经济功能、造血功能，以终为始构建全生命周期的长效运营机制，从运营运维的可持续性反推建设实施的集约化。
三是中枢与末梢并重。智慧城市是一个能够自行演化生长的生命体、有机体、智能体，需要中枢系统统筹协调和集中控制，也需要边缘末梢形成灵敏感知、快速响应的智能单元。《指导意见》要求建立城市数字化共性基础，明确提出深化完善城市智能中枢系统，打造城市共性支撑平台，构建开放兼容、共性赋能、安全可靠的综合性基础环境，包括但不限于城市时空信息、城市信息模型、共性业务和人工智能赋能等基础平台的整合协同。边缘智能的思路则分布在城市数字基础设施、智慧应用系统的建设布局当中。
四是数据和场景并重。数据作为新的生产要素，已经成为驱动智慧城市高质量发展的核心要素，但数据价值实现也离不开具体场景。数据相关内容紧密围绕数据基础制度体系、数据流通利用基础设施、数据要素赋能体系建设展开，并强调有序推进公共数据、企业数据、个人数据合规高效流通使用，鼓励培育数据商和第三方服务机构，打造“实战中管用、基层干部爱用、群众感到好用”的典型场景。
五是发展和安全并重。发展是硬道理，韧性安全是基础和前提，统筹发展和安全是智慧城市建设的基本要求。《指导意见》充分强调城市高质量发展，除了延续传统智慧城市文件中培育壮大数字经济的内容，还创造性增加了促进新型产城融合内容，即推进数字时代的现代产业与智慧城市的融合发展，同时要求推进城市“数字更新”、促进以城带产和以产促城。《指导意见》拓展了智慧城市安全范畴，在传统的数据安全、网络安全和系统安全之外，补充完善了城市物理空间安全、平急结合流程等韧性城市相关内容，着力构建安全可信的智慧城市。
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