财政部原部长楼继伟

来源：经济学家圈(ID：jingjixuejiaquan)

真正的供给侧结构性改革，基于规则的对外开放和依法治国，应当是要点。特别要提醒，既然是客观规律，政府有意按双循环优化产业链布局是做不到的，竞相动用公共资金抢占技术新高地是做不好的，得不偿失，还会引起国内外的误解，需要的是真正的学习理解要义和改革开放措施的落地、落实。

——本文为楼继伟2020年9月15日在经济50人论坛研讨会上的发言

01、 以国内大循环为主的双循环是大型开放经济体的内在逻辑

一个经济体对国内国际循环的依赖程度可以有不同的度量，这里用贸易依存度度量。小型开放经济体，如新加坡、香港可以达到200%以上。美国长期以来，国内储蓄率极低、巨额贸易逆差，贸易依存度在20%左右，得益于发钞国优势，不具可比性。欧洲大型经济体贸易依存度比较高，比如德国在60%以上，这是因为欧洲统一市场的效用，可比价值也不大。俄罗斯、巴西等大宗商品为主的国家同我国经济属性不同。还有一些大型经济体开放度很低。

图1 主要国家和地区外贸依存度

数据来源：Wind终端

相比较而言最有可比性的是日本。在1990年以前，日本的贸易依存度长期不足20%，在此之后逐步上升，现在约为30%。日本的变化很有启示意义。日本1955年加入关税及贸易总协定(GATT)，这是向自由贸易过渡的国际协定，允许签约国保留贸易保护，同时承诺解除保护的过渡期。日本加入GATT时，对制成品贸易保护度很高，而美国出于扶植，对其削减保护十分宽容，日本一段时间大力引进技术，并且“引进、消化、吸收、再创新”，发展本国高水平制造业，同时外资企业很少。以九大商社为中心的贸易、银行、制造综合体，商社在全球投资采购大宗商品，在银行支持下加工制造成从汽车到家电等各类制成品，满足国内需要的同时，销向全世界，形成巨额贸易顺差。单位贸易额产生的GDP高或者说贸易依存度极低，一直小于20%。产业链高度分布于国内。巨额贸易顺差，特别是对美巨额顺差，终于被西方大国所不容，于1985年签订“广场协议”，要求日元升值，解除贸易保护，更为尊重知识产权。

在此时点后，日本的确削弱了产业政策，快速减少了制成品贸易保护和增加知识产权保护，并加快对外投资。产业链、供应链，以国内为基础更多的延伸到全球，贸易依存度由此逐步抬升，目前在30%左右，成为全球化条件下大型开放经济体的常规形态。我国贸易依存度近几年在35%左右波动，因中国经济体量和国际形势因素，估计今后还会略有下降。

图2 日本贸易情况

数据来源：Wind终端

02、我国贸易依存度变动的过程和原因

1978年以前，我国贸易依存度不足10%，是典型的封闭型经济体。改革开放之后，早期通过补偿贸易和吸引外资，贸易依存度抬升，到1985年达到了23%。这一年“广场协议”签订，日本企业一改不重视对我国投资，转为从重化、冶金、汽车、家电等各行业，全面到中国寻找投资机会，带动韩国也来扩大投资。国务院办公厅调研室观察到这一现象，分析认为我国整体改革还没有开始，基础设施也不完备，但应当抓住这一波日本为主的对外产业转移机会，可利用沿海地区机制相对灵活，基础设施相对完善的条件，扩大开放，大力吸引外资，并在当年形成报告。总理批示，“我们应当实行沿海地区国际大循环战略”，加以肯定。这是一个重要节点，贸易依存度逐步提升到1993年的32%，此一时期多数年份处于贸易逆差。

1994年是另一个重要节点。这一年全面综合配套改革，其中外汇、外贸体制改革是重要内容。从这一年开始贸易依存度在波动中抬升。2001年底经过一系列解除贸易和投资保护的改革，加入WTO。进一步融入全球化，贸易依存度逐年抬升，到2006年达到顶点为67%。而且每年都是顺差，最高的年份，在GDP占比达到了9%以上，其间贸易摩擦加剧。

2007年全球金融危机开始启动，海外需求萎缩，其后基础设施投资带动的国内投资大增，消费需求增长，以及其他因素，贸易依存度逐年下降，到去年为35%。贸易顺差在GDP的占比多年不足2%。已初步成为国内大循环为主、国际国内双循环相互促进的大型开放经济体。

图3 中国贸易情况

数据来源：Wind终端

几个重大节点可以看出改革和重大政策的关键作用，当然还有其他方面的原因，总结起来：

第一，改革开放是最大的推动力。1985年推出的沿海地区国际大循环战略，尽管完全必要，也是因全面改革还未展开的无奈之举。1994年的全面配套改革和加入WTO前后的解除保护措施，都说明改革开放是大型经济体提质增效的关键。

第二，我国和日本的变化过程说明，大型开放经济体应以内循环为主体，过高的贸易依存度很难持续，过度的贸易顺差会对全球带来太大的冲击，还需恢复常态。同时只要坚持扩大开放，企业绝不会放弃国际市场，会做出相应的调整，满足境外需求，和自身在产业链中的位置。从国民经济角度看，积极参与国际大循环，增加国民收入，也会增加国内需求。

第三，我国一度过高依赖外需也是国内资源配置扭曲的结果。特别是城乡二元体制结构，造成城市化水平过低，国内需求释放不足。直到去年，我国常住人口城市化率虽为61%，户籍人口城市化率仅为44%，人均1万美元GDP的其他大型经济体城市化率平均超过65%。特别是过低的户籍人口城市化率使得大量的农业人口不能够真正转移，消费和居住需求被压抑，也是初次收入分配差距过大的主要原因。

第四，2007年以后贸易依存度急剧下滑，还因刘易斯拐点提前到来，农业劳动力转向其他部门趋势性放缓，劳动力成本快速上升，“农民工红利”逐步消失。“两头在外”等更适用于小型经济体的国际大循环方式受到制约，劳动密集产业加速向外转移。近十年来，快速老龄化和低人口生育率进一步推动了上述进程。

第五，1998年后，大力投资基础设施，以及近十年来具有准公共设施性质的互联网平台快速发展，改善和创新了国内循环的渠道，国内需求得以释放。

03、 结构性改革和依法治国是关键

刘易斯拐点提前出现，人口快速老龄化，都是客观因素，逆全球化潮流，也是我们必须面对的现实。回到90年代中期开始十余年的国际大循环模式，国内环境不支持，也不被国际所接受。加大改革开放，以及良好的基础设施，完全可以支撑国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。重要的是解决好制约双循环的堵点。

第一，坚定地推进供给侧结构性改革。供给侧是生产要素一侧，结构性改革是制度性变革。但常常看到的是，将下指标“去产能、去库存”“关停并转升”调结构等行政手段调整称为供给侧结构性改革。4月9日，党中央国务院发布“关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见”。这个“意见”实际是供给侧结构性改革的纲领性文件。“意见”中有些措施还属于探索性的，要加速落实、加速探索，这对于动员国内需求是最为根本的。

第二，坚定地推进依法治国。我国一度过多依赖国外需求的原因之一，是国内法治环境不佳，对产权保护不足，信用社会还未建立起来。“补偿贸易”或面向海外市场的企业在经营中，往往还款信用高，知识产权侵权少。本次疫情，一些面向外需的企业不得不转向内销，就感到货款回收难，产品仿冒维权难。还有如，为完成某项任务，基层政府先拆、先关，不谈如何补偿，法不溯及既往观念淡漠，等等。当然基层也有其难处，任务刚刚下达，检查、巡查就来了，一些要求是不实事求是，形式主义的。基层不顾法治去落实任务也是不得已。没有良好的法治环境、信用环境，国内大循环就会受到堵塞。十八届四中全会的主题是依法治国，大量的任务应当真正的落实。

第三，要降低基础设施和准公共设施的用户成本。基础设施适度超前是必要的，但有些方面过度超前，抬高了用户成本或不可持续的公共部门债务。互联网平台虽是私人部门运作，但有准公共性，垄断带来高用户成本甚至市场进入障碍，这两个方面都要有所控制。目前中央提出“新基建”，其中包括发展5G。但现有5G技术很不成熟，数千亿级的投资已经布下，而且运营成本极高，找不到应用场景，今后消化成本是难题。这些成本要逐步降下来，不然会是国内大循环的堵塞点。

第四，要坚定的维护和改进国际规则。自由放任的全球化时代过去了，今后全球产业链分布不会只由利益驱动，公共安全风险，节点集中度风险等会被充分考虑，会是效率和风险之间平衡的新形态，甚至会被政治意愿扭曲，产业链、供应链会收缩，但基于通行规则的对外开放应坚定不移。下一步的规则会被政治化，在规则制定上应主动作为，争取共识，形成新的国际经贸规则 。要坚持发展中国家的定位，这符合实际，但要准备应对差别化地位的挑战和更难应对的结构性议题的挑战。

第五，也是作为总结，学习贯彻好9月1日中央深改委第十五次会议精神。在这次会议上强调，“加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是根据我国发展阶段、环境、条件变化作出的战略决策，是事关全局的系统性深层次变革。”他还强调“要继续用足用好改革这个关键一招……推动更深层次改革，实行更高水平开放，为构建新发展格局提供强大动力”。我刚才讲的就是表明，这一战略决策，基于历史、现实和内外环境，是符合客观规律的。真正的供给侧结构性改革，基于规则的对外开放和依法治国，应当是要点。特别要提醒，既然是客观规律，政府有意按双循环优化产业链布局是做不到的，竞相动用公共资金抢占技术新高地是做不好的，得不偿失，还会引起国内外的误解，需要的是真正的学习理解要义和改革开放措施的落地、落实。

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自动化网第一对焦：楼继伟  

1968年02月——1973年02月，南海舰队4009部队战士;

1973年02月——1978年02月，首都钢铁公司总计控室、北京自动化技术研究所工人;

1978年02月——1982年02月，清华大学计算机工程与科学系计算机程序系统专业学习;

1982年02月——1984年12月，中国社会科学院研究生院数量与技术经济系经济系统分析专业硕士研究生;

1984年12月——1986年06月，国务院办公厅调研室财金组主任科员;

1986年06月——1988年08月，国务院办公厅调研室财金组副组长(其间：1986年03月—1986年09月借调国务院经济体制改革方案设计领导小组工作，任办公室成员和财税组负责人之一);

1988年08月——1988年09月，中国社会科学院财经物资经济研究所成本价格室主任;

1988年09月——1989年02月，上海市经济体制改革办公室干部;

1989年02月——1992年01月，上海市经济体制改革办公室副主任;

1992年01月——1995年09月，国家体改委宏观调控体制司司长;

1995年09月——1998年03月，贵州省副省长;

1998年03月——2007年02月，财政部副部长、党组副书记;

2007年02月——2007年09月，国务院副秘书长，机关党组成员兼国家外汇投资公司筹备组组长(正部长级);

2007年09月——2013年03月，中国投资有限责任公司董事长兼党委书记兼中央汇金投资有限责任公司董事长(正部长级);

2013年03月——2016年11月，财政部部长、党组书记;

2016年11月——2019年04月，全国社会保障基金理事会理事长、党组成员。

2018年03月——，十三届全国政协外事委员会主任。

第十六届中央纪委委员，十七届中央候补委员，十八届中央委员，党的十九大代表[7]。第十三届全国政协常务委员。